I.

Według Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF) Wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli (NIK) przedstawia działania UKNF w sposób niepełny, nieobiektywny, nieuwzględniający obowiązujących przepisów prawa oraz zakresu zadań realizowanych przez UKNF. W dużej mierze ocena NIK odbiega od ustawowych kryteriów kontroli, tj. legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, na których powinna opierać się ocena działalności UKNF¹.

Niektóre z ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz ocen i wniosków zawartych w Wystąpieniu pokontrolnym są wynikiem błędnej oceny zebranego materiału, jak również wadliwej interpretacji przepisów prawa przez NIK. Wystąpienie pomija istotne fakty, mające wpływ na ocenę działań UKNF przeprowadzaną zarówno przez NIK, jak również innych odbiorców Wystąpienia. Co ważne, w niektórych przypadkach NIK nie wykazała dostatecznych dowodów na sformułowanie negatywnej oceny działań UKNF. W opinii UKNF ocena NIK została w dużej mierze sformułowana na bazie subiektywnego wzorca działań UKNF przyjętego przez kontrolerów NIK, abstrahującego od obowiązujących przepisów prawa oraz praktyki nadzorczej (vide zarzut dot. zawieszenia obrotu akcjami GetBack).

II.

Znaczna część kontroli NIK I/24/001 w UKNF dotyczyła zagadnień i dokumentów, które podlegały już weryfikacji NIK w latach 2018-2019 przeprowadzonej w zakresie działalności organów i instytucji państwowych wobec spółki GetBack oraz podmiotów oferujących jej papiery wartościowe i ją audytujących. Wówczas w Wystąpieniu pokontrolnym NIK uznała za „zasadne, w znacznym stopniu adekwatne i służące realizacji ustawowego celu nadzoru działania organu nadzoru podjęte po ujawnieniu problemów płynnościowych GetBack S.A. w kwietniu 2018 r.”. NIK oceniła wówczas, że „duże zaangażowanie UKNF w działania nadzorcze pozwoliło na zidentyfikowanie naruszeń prawa przez GetBack S.A., podmioty rynku finansowego zobowiązane do nadzorowania Spółki oraz oferujące i sprzedające jej papiery wartościowe”.

Urząd KNF przeprowadził wnikliwą analizę wyników pierwszej kontroli NIK dot. GetBack, w tym sformułowanych tam zastrzeżeń i wniosków. UKNF ustosunkował się do Wystąpienia pokontrolnego NIK podając w wątpliwość niektóre z ustaleń i wniosków przedstawionych przez NIK. Niezależnie od zgłoszonych przez UKNF zastrzeżeń, wnioski pokontrolne sformułowane w Wystąpieniu pokontrolnym NIK podlegały niezwłocznej realizacji i obecnie należy uznać je za zrealizowane. Ponadto UKNF podjął szeroko zakrojone działania zmierzające do ograniczenia ryzyka wystąpienia podobnych sytuacji, a także do dalszej profesjonalizacji funkcjonowania urzędu. Na bazie doświadczeń z tzw. „afery GetBack", UKNF zaproponował liczne rozwiązania legislacyjne mające na celu usprawnienie mechanizmów funkcjonowania rynku finansowego w obszarze, w którym doszło do nieprawidłowości w przypadku wspomnianej „afery”. Rozwiązania te miały charakter wielowymiarowy i obejmowały m.in. zmiany organizacyjne w urzędzie, zmianę i uzupełnienie procesów nadzorczo-kontrolnych, wdrożenie odpowiednich regulacji wewnętrznych, a także rozwój systemów i narzędzi informatycznych służących wykrywaniu nieprawidłowości w nadzorowanych obszarach. 

III.

UKNF przekazał NIK szczegółowe, umotywowane zastrzeżenia do najnowszego Wystąpienia pokontrolnego z 2025 roku, które wskazywały m.in. na niepełne przedstawienia stanu faktycznego przez NIK oraz brak uzasadnienia i podstaw prawnych dla ocen formułowanych. 

Część zarzutów NIK odnosi się do okoliczności związanych z kierowaniem przez UKNF zawiadomień do organów ścigania. Według NIK, w tych przypadkach UKNF działał zbyt szybko, w związku z czym działania te bazowały na niewystarczającym materiale dowodowym. Jednocześnie pominięte zostały informacje o tym, że na podstawie zawiadomień kierowanych przez UKNF organy ścigania wszczynały postępowania. To znaczy, że zawierały one wystarczający materiał uzasadniający podjęcie przez organy ścigania określonych czynności. Co więcej, w niektórych przypadkach postępowania organów ścigania zakończyły się postawieniem zarzutów, a także przeszły do etapu postępowania sądowego. Świadczy to o tym, że materiał przekazany przez UKNF okazał się wystarczający do wszczęcia postępowań, a następnie – po uzupełnieniu przez organy ścigania – uprawdopodabniał to, że mogło dojść do naruszenia przepisów.

Niezależnie od tego uwagę zwraca to, że w poprzedniej kontroli badającej ten obszar, NIK uznała niektóre działania UKNF w tym zakresie za spóźnione². Tym samym, pomijając sprzeczność tych zarzutów (za szybko/za wolno), za każdym razem działania UKNF są oceniane przez NIK negatywnie.

Niemal wszystkie umotywowane zastrzeżenia UKNF nie zostały przez NIK uwzględnione w ostatecznej wersji raportu. Dlatego zdecydowaliśmy się odnieść się do zarzutów postawionych przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym.

1. Emisja obligacji w trybie oferty publicznej

• Zarzut NIK → UKNF w grudniu 2017 roku uzyskał informację wskazującą na problemy z wykupem obligacji wyemitowanych przez Getback. Pomimo tego, KNF nie skorzystała z uprawnień do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania wyjaśnień od Getback.
• Odpowiedź UKNF → Stan faktyczny, zaprezentowany przez NIK, został przedstawiony w sposób niepełny, z pominięciem działań podjętych przez UKNF. Informacje na temat Getback, przekazane do UKNF w grudniu 2017 roku, nie zawierały dowodów potwierdzających zawarte w nich twierdzenia. Niezbędne było podjęcie przez UKNF działań w celu weryfikacji tych twierdzeń. W tym czasie UKNF podjął korespondencję nadzorczą z Getback, aby pozyskać dodatkowe dane. Jednocześnie już w grudniu 2017 roku zapadła decyzja o przeprowadzeniu kontroli w GetBack, a kontrola rozpoczęła się 1 lutego 2018 roku. Informacje te, kluczowe dla oceny działań UKNF, zostały pominięte przez NIK, sugerując bezczynność UKNF. Zarzuty NIK skupiają się na braku wszczęcia przez KNF postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przeprowadzenie kontroli w siedzibie Getback było najbardziej adekwatnym i najskuteczniejszym środkiem nadzorczym, pozwalającym na pozyskanie dokumentacji u źródła, ujawniającej szereg nieprawidłowości w działalności tej spółki.

2. Zawieszenie obrotu akcji Getback oraz złożenie zawiadomień o podejrzeniu popełniania przestępstwa przez Getback 

• Zarzuty NIK → KNF nie dysponowała wystarczającymi dowodami, aby podjąć decyzję o zawieszeniu obrotu akcjami i obligacjami Getback na GPW w Warszawie.
  KNF złożyła zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa bez zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego.
• Odpowiedź UKNF → Zawieszenie obrotu to środek nadzorczy stosowany przez KNF, w przypadku gdy obrót może być dokonywany w okolicznościach wskazujących na zagrożenie prawidłowego funkcjonowania rynku regulowanego lub bezpieczeństwa obrotu lub naruszenie interesów inwestorów. Jego rolą jest m.in. szybkie reagowanie na zdarzenia mające miejsce na tym rynku. W sytuacji publikacji przez GetBack raportu bieżącego, zawierającego informacje kwestionowane przez instytucje finansowe wymienione w tym raporcie, nie było zasadne podejmowanie czynności zmierzających do zebrania dowodów. W przypadku sprzecznych informacji, mogących mieć wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów, konieczna jest natychmiastowa reakcja organu nadzoru. Rolą tego instrumentu nadzorczego nie jest zbieranie materiału dowodowego, aby rozstrzygnąć, który z podmiotów publikujących informacje ma rację, ale uchronienie inwestorów przed podejmowaniem decyzji inwestycyjnych w oparciu o sprzeczne (potencjalnie nierzetelne lub nieprawdziwe) informacje istniejące w przestrzeni publicznej. 
  
  KNF była zobowiązana przepisami do złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niezwłocznie po nabraniu przekonania, na podstawie dostępnych jej informacji i dowodów, że mogło dojść do jego popełnienia. Oznacza to, że KNF nie miała obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego w takim zakresie, jaki jest konieczny do wniesienia aktu oskarżenia przez organy ścigania. Co ważne, zawiadomienie było w pełni skuteczne, gdyż na jego podstawie prokurator wszczął postępowanie przygotowawcze. Oznacza to, że prokuratura uznała to zawiadomienie za zasadne i wystarczające do podjęcia takiej decyzji procesowej.

3. Uzupełnienie z 26 kwietnia 2018 roku do zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa dot. sprzedaży przez Altus TFI SA firmy EGB Investments SA na rzecz Getback SA

• Zarzut NIK → Zawiadomienie złożone przez UKNF o możliwości popełnienia przestępstwa było wadliwe, ponieważ bazowało na niepełnym materiale dowodowym.
• Odpowiedź UKNF → NIK nie wyjaśniła z czego wywodzi obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przed złożeniem przez UKNF zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy odnosi się do prowadzonych przez KNF postępowań administracyjnych, które kończą się wydaniem decyzji nakładającej karę, a nie do spraw karnych, w przypadku których gospodarzem zobowiązanym do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego śledztwa lub dochodzenia jest prokurator. KNF nie prowadzi postępowania przygotowawczego i nie składa do sądu aktu oskarżenia. Bezpodstawne jest zatem wymaganie od organu zawiadamiającego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa udowodnienia jego popełnienia. UKNF ma prawny obowiązek zawiadomienia prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa niezwłocznie po nabyciu, na podstawie posiadanych informacji, przekonania o możliwości jego popełnienia. Nie może więc oczekiwać na zebranie pełnego materiału dowodowego. Co ważne, zawiadomienie odniosło skutek w postaci wszczęcia postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że prokuratura uznała to zawiadomienie za zasadne i wystarczające do podjęcia takiej decyzji procesowej.

4. Uzupełnienie z 25 lutego 2019 r. i 13 kwietnia 2019 r. do zawiadomienia o podejrzeniu popełnianiu przestępstwa dot. podmiotów mogących świadczyć usługi pośrednictwa sprzedaży obligacji Getback bez posiadanego zezwolenia

• Zarzut NIK → UKNF nie ocenił indywidualnie każdego z 41 podmiotów, by podejrzenie popełniania przestępstwa poparte było odpowiednimi i wyczerpującymi dowodami przed złożeniem zawiadomień o możliwości popełnienie przestępstwa, czego następstwem było umieszczenie tych podmiotów na Liście Ostrzeżeń Publicznych KNF (LOP).
• Odpowiedź UKNF → Zawiadomienia, kierowane przez UKNF do organów ścigania, w każdym przypadku zawierały materiał, który w ocenie UKNF uzasadniał podejrzenie popełnienia przestępstwa. UKNF nie ma obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie karnej, nie zastępuje w tym zakresie organów ścigania, które dopiero w toku postępowania przygotowawczego ustalają prawdę obiektywną, rozumianą jako udowodnienie popełnienia przestępstwa. UKNF ma prawny obowiązek niezwłocznego zawiadomienia o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, nie może więc czekać ze skierowaniem zawiadomienia aż do zebrania pełnego materiału dowodowego. Działania UKNF w zakresie wpisu na LOP stanowią realizację obowiązków, jakie przepisy prawa nakładają na organ nadzoru. Przepisy precyzyjnie i jednoznacznie określają podstawy wpisu na LOP. KNF nie ma możliwości indywidualnej oceny zasadności dokonania lub utrzymywania wpisu na liście ostrzeżeń. Ponadto obecna ocena NIK (przedwczesnego kierowania zawiadomień) jest odmienna od poprzedniej oceny NIK (zbyt późnego kierowania zawiadomień), mimo tego że obydwie oceny opierają się na tym samym materiale dowodowym analizowanym przez NIK. 

5. Rola i uprawnienia KNF w ramach przyspieszonego postępowania układowego prowadzonego wobec Getback SA

• Zarzut NIK → Przewodniczący KNF nie przystąpił do przyspieszonego postępowania układowego prowadzonego wobec Getback SA.
• Odpowiedź UKNF → Prawo nie nakłada na Przewodniczącego KNF obowiązku przystąpienia do przyspieszonego postępowania układowego (PPU). UKNF, wiedząc jak istotne jest to postępowanie, m.in. dla szerokiego grona wierzycieli, w tym osób fizycznych będących obligatariuszami, wyraził gotowość współpracy i podjęcia – w przypadku, gdyby sąd restrukturyzacyjny napotkał trudności we współpracy z Getback – czynności wspierających działania tego sądu, wskazując jednocześnie, że chodzi o czynności w ramach kompetencji nadzorczych. Sąd nie zgłaszał UKNF problemów z komunikacją z Getback, nie sygnalizował potrzeby pozyskania od UKNF dalszych informacji. Przeświadczenie NIK o konieczności przystąpienia Przewodniczącego KNF do przyspieszonego postępowania układowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa, pomija cel i charakter PPU oraz cele i zakres nadzoru KNF nad spółkami publicznymi, jest wyrazem poglądów NIK. Nie może to prowadzić do formułowania negatywnych wniosków odnoszących się do rzekomego obowiązku Przewodniczącego KNF w tym zakresie.

6. Działania KNF związane z realizacją obowiązków sprawozdawczych Getback SA

• Zarzut NIK → UKNF nie podjął niezwłocznych działań w celu wyegzekwowania dokumentów sprawozdawczych od Getback.
• Odpowiedź UKNF → NIK nie ustaliła stanu faktycznego bądź ustaliła go błędnie, z pominięciem określonych okoliczności faktycznych sprawy, m.in. prowadzonych przez UKNF licznych działań nadzorczych, okoliczności wskazywanych przez Getback, będących powodem opóźnień w jej raportowaniu oraz przywrócenia przez Getback, od 2022 roku, pełnego raportowania za bieżące okresy sprawozdawcze. NIK nie uwzględniła działań nadzorczych UKNF podjętych od 15 czerwca 2018 roku do 19 marca 2020 roku, pomimo przekazania, w toku kontroli, odpowiedniej dokumentacji (m.in. korespondencji nadzorczej) potwierdzającej te działania. Wystąpienie NIK wybiórczo przedstawia informacje publikowane przez Getback oraz wprowadza w błąd co do zakresu informacji, jakie były dostępne interesariuszom w okresie występowania opóźnień w przekazywaniu raportów okresowych. W celu osiągnięcia określonych rezultatów nadzorczych UKNF może stosować różne narzędzia nadzorcze, a ich wybór jest uzależniony od okoliczności danej sprawy. Brak uwzględnienia przez NIK w swojej ocenie zastosowanych przez UKNF środków nadzorczych w danych okolicznościach skutkuje nieobiektywnym przedstawieniem stanu faktycznego oraz oceną dyskredytującą podjęte przez UKNF czynności nadzorcze. Ocena nadzorcza przeprowadzona przez UKNF w odniesieniu do sytuacji, w której w tamtym czasie znajdował się GetBack, uwzględniała wszystkie okoliczności sprawy, w tym podejmowane środki nadzorcze, toczące się postępowania administracyjne wobec Getback, jak i zakończone kontrole w tym podmiocie.

7. Działania KNF podejmowane wobec GetBack w związku ze zmianą metodologii wyceny portfeli wierzytelności

• Zarzut NIK → Dwukrotna zmiana przez Getback metodologii wyceny portfeli wierzytelności miała znaczący wpływ na przedstawianą sytuację finansową spółki. KNF nie skorzystała z uprawnień weryfikacji poprawności dwukrotnej zmiany metodologii wyceny.
• Odpowiedź UKNF → Było dokładnie odwrotnie niż twierdzi NIK – istotne ryzyko braku kontynuacji działalności Getback spowodowało konieczność zmian w metodologii wyceny pakietów wierzytelności. Dokonanie zmian zasad wyceny pakietów wierzytelności w sytuacji znaczących zmian sytuacji finansowej podmiotu jest zgodne z zasadami szacowania wartości godziwej, a niedokonanie tych zmian świadczyłoby o nierzetelnym sporządzeniu sprawozdań finansowych Getback za lata 2017-2018. UKNF obejmował działaniami nadzorczymi kwestie wyceny portfeli wierzytelności/certyfikatów inwestycyjnych w kolejnych okresach sprawozdawczych, co potwierdza prowadzona z GetBack korespondencja.

8. Nakładanie sankcji wtórnych na członków zarządu Getback oraz zastrzeżenia NIK w zakresie uniemożliwiania przez UKNF wypowiedzenia się i przeprowadzenia środków dowodowych stronom postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie nałożenia sankcji wtórnych

• Zarzut NIK → UKNF uniemożliwił stronom postępowań wypowiedzenie się.
• Odpowiedź UKNF → Zarzut jest niezgodny ze stanem faktycznym i nie uwzględnia przepisów prawa. Twierdzenia NIK są nieprawdziwe i sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z akt postępowania, weryfikowanych przez NIK, bezsprzecznie wynika, że strony postępowań miały zapewnioną możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowań i były o tym informowane. Strony postępowań wielokrotnie zapoznawały się z aktami sprawy, składały pisemne zeznania i liczne wnioski dowodowe. To, że KNF nie zgodziła się z twierdzeniami stron, czy że oddaliła część wniosków dowodowych, nie oznacza, że KNF uniemożliwiała wypowiedzenie się stronom postępowań i zgłaszanie przez nie wniosków dowodowych. Również sądy administracyjne, badające sprawy członków zarządu GetBack, potwierdziły to, że działania KNF były prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, oddalając skargi na decyzje KNF.

9. Działania podejmowane przez KNF wobec funduszy, których uczestnikiem był Getback, w związku z nierealizowaniem obowiązku raportowania

• Zarzut NIK → KNF nie wszczęła postępowań administracyjnych, a także nie zawiadomiła o podejrzeniu popełniania przestępstwa, pomimo że fundusze inwestycyjne, których uczestnikiem był Getback, nie sporządziły i nie dostarczały UKNF niektórych wymaganych sprawozdań.
  KNF nie przeprowadziła postępowania administracyjnego wobec Saturn TFI w związku z nieprzekazaniem sprawozdań kwartalnych i sprawozdań finansowych UKNF.
• Odpowiedź UKNF → KNF wszczęła postępowania administracyjne, a także zawiadamiała o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z niesporządzeniem sprawozdań finansowych funduszy inwestycyjnych, których uczestnikiem był GetBack. KNF wydała decyzję nakładającą sankcję administracyjną na TFI, które przejęło zarządzanie tymi funduszami, za brak sprawozdań funduszy za 2021 rok oraz półrocze 2022 roku. W stosunku do TFI, które poprzednio zarządzały tymi funduszami, KNF prowadziła postępowania sankcyjne wobec tych podmiotów, w sprawach znacznie poważniejszych naruszeń niż brak sprawozdań okresowych, a wydane w ich efekcie decyzje zakończyły działalność tych towarzystw. Podejmowanie dodatkowych działań sankcyjnych wobec tych samych towarzystw w takich okolicznościach sprawy nie było celowe i uzasadnione z punktu widzenia ekonomiki działalność nadzorczej.
  
  Ponadto w stanie prawnym obowiązującym do września 2023 roku cofnięcie zezwolenia przez KNF powodowało, że dany podmiot przestawał być nadzorowany przez KNF, a zatem KNF nie mogła wobec niego podejmować działań o charakterze nadzorczym, w tym wydać decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

10. Działania nadzorcze KNF podejmowane wobec funduszy w związku z transakcjami cesji portfeli wierzytelności, w tym pomiędzy easyDebt NSFIZ, Open Finance Wierzytelności NSFIZ a Hoist II NSFIZ, zrealizowanymi 29 kwietnia 2019 roku

• Zarzut NIK → UKNF nie podjął działań w celu weryfikacji, czy transakcja cesji wierzytelności pomiędzy ww. podmiotami odpowiadała wartości godziwej, pomimo iż zdaniem NIK, oświadczenie biegłego sądowego sporządzone na potrzeby przyspieszonego postępowania układowego wobec GetBack prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Fabrycznej we Wrocławiu, zawierało oczywiste wady nie pozwalające nadać temu dokumentowi atrybutu opinii. 
• Odpowiedź UKNF → UKNF przeprowadził dwie analizy, które nie dały podstaw do kwestionowania ceny, po jakiej zrealizowane zostały transakcje zbycia wspomnianych pakietów wierzytelności. Analizy te zostały przeprowadzone w oparciu o znacznie szerszy zakres danych pozyskanych przez UKNF i całkowicie niezależnie od czynności realizowanych przez biegłego sądowego. Co istotne, analizy UKNF bazowały na rzeczywistych danych o przepływach uzyskiwanych z tych wierzytelności od momentu zawarcia tych transakcji do 2021 roku oraz do połowy 2024 roku. Zarzuty formułowane przez NIK w stosunku do czynności biegłego sądowego i wydanej przez niego opinii nie miały wpływu na wnioski płynące z analiz przeprowadzonych przez UKNF.

______________________
¹art. 5 ust 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
²https://www.nik.gov.pl/plik/id,21685,vp,24335.pdf (str. 49 ostatni akapit)