Dominik Krzyżanowski – Radca Prawny w Departamencie Prawnym UKNF

Przy okazji uzasadnienia wyroku NSA w sprawie Trigon TFI SA (później Lartiq TFI SA, obecnie Lartiq SA) wyłoniły się istotne wnioski dotyczące trzech ważnych kwestii nadzorczych.

1. Kluczowa rola KNF w państwowym nadzorze nad rynkiem finansowym        

KNF – w postrzeganiu przez NSA – jest niezależnym, kolegialnym i specjalistycznym organem państwowym, który ponosi ostateczną odpowiedzialność za realizację celów polityki państwa w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym. 

Konsekwencją zadań KNF, przypisanych przez ustawodawcę, jest przyznanie jej dużej swobody w decydowaniu o wyborze i realizacji środków nadzorczych, tak aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie rynku finansowego – w tym jego stabilność, bezpieczeństwo i przejrzystość oraz zaufanie do tego rynku. Ważnym zadaniem KNF jest także zapewnienie ochrony interesów uczestników rynku finansowego przez rzetelne informowanie ich o jego funkcjonowaniu.

Tak skonstruowane zadania nadzorcze KNF oraz jej wyłączna odpowiedzialność za realizację celów nadzorczych pozwalają organowi nadzoru na istotną swobodę w stosowaniu kompetencji nadzorczych. 

Uwzględniając ustawowy – ogólny i pojemny – sposób określenia celów nadzorczych, uprawnień KNF do wydawania decyzji sankcyjnych składających się z pojęć otwartych (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych) lub klauzul odsyłających (np. „narusza przepisy regulujące działalność towarzystwa”, „narusza interes uczestników”) oraz szerokie zastosowanie konstrukcji uznania administracyjnego, oczywistym jest dla NSA, że to KNF jest przejawem państwa na rynku finansowym i ma tutaj rolę władczą. 

2. Granice kontroli sądu administracyjnego nad decyzjami sankcyjnymi KNF

Sąd administracyjny nie jest nadzorcą, nie może wchodzić w jego rolę oceniając powody stosowania sankcji finansowych, również sankcji najdalej idących, jak cofnięcie zezwolenia. 

Sąd administracyjny, weryfikując legalność konkretyzacji prawa w sprawach sankcyjnych, nie może przejmować odpowiedzialności za realizację ustawowych celów nadzoru oraz polityki nadzorczej państwa na rynku finansowym – przez zastępowanie KNF w ferowaniu specjalistycznych ocen lub prognoz czy bezpośredni wybór rodzaju lub wymiaru sankcji.

3. Odpowiedzialność administracyjna TFI

Odpowiedzialność administracyjnoprawna towarzystw funduszy inwestycyjnych, za naruszenia prawa regulującego ich działalność, ma charakter zasadniczo zobiektywizowany. 

W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że prawodawca unijny i polski ukształtował model tej odpowiedzialności w nawiązaniu do konstrukcji tzw. winy korporacyjnej (organizacyjnej). Przyjął, że określone działania, naruszające prawo lub zaniechania osób fizycznych działających w imieniu lub na zlecenie TFI (niezależnie od rodzaju i stopnia ich winy albo umyślności lub nieumyślności), są ostatecznie przypisywane TFI – jako osobie prawnej o szczególnym statusie, która tworząc fundusz inwestycyjny, zarządzając nim i reprezentując go w stosunkach z osobami trzecimi, przyjmuje na siebie odpowiedzialność prawną za prawidłowe działanie tego funduszu. I jest to niezależne od tego, czy i w jakim zakresie określone bezprawne działania lub zaniechania podejmowane w ramach TFI lub funduszu były objęte zakresem świadomości lub woli osób reprezentujących TFI.

Szczególna i surowa odpowiedzialność administracyjnoprawna TFI znajduje swoje uzasadnienie także w ich specjalnym statusie jako wysoce profesjonalnych instytucji zaufania publicznego o charakterze powierniczym. W związku z tym unijne i krajowe regulacje sektorowe zasadniczo wyłączyły lub istotnie ograniczyły możliwość transferu odpowiedzialności prawnej TFI za działania lub zaniechania zarządzanych funduszy lub podmiotów, którym TFI powierzyło wykonywanie czynności związanych z prowadzoną przez siebie działalnością. Zasada wyłączenia transferu odpowiedzialności wyrażona jest w polskim ustawodawstwie, natomiast zasadnicze podstawy wyznaczające zakres i treść tej zasady wynikają z prawa unijnego.

Reasumując, orzeczenie NSA wraz z jego uzasadnieniem jest wyrazem bardzo pronadzorczego podejścia NSA i z pewnością nie spotka się z pełną akceptacją rynku. Sygnały dochodzące od pełnomocników prawnych wskazują na daleko idącą rezerwę wobec zapatrywań NSA. Przyznając KNF szerokie możliwości działania sankcyjnego, NSA wysoko stawia zarazem wymagania wobec podmiotów nadzorowanych.

Z punktu widzenia nadzorcy orzeczenie jest spójne i trafnie wpisuje się w ustrojową rolę sądów administracyjnych, jako sądów kontroli prawa, a nie sądów badających sprawy administracyjne w ich istocie. 

Podkreślenie przez NSA fundamentalnej pozycji KNF na rynku finansowym nie jest dla nas poglądem rewolucyjnym, jednak skutki tego podejścia dla kontroli naszych aktów administracyjnych pokaże dopiero przyszła praktyka orzecznicza.