Patryk Toporowski  - Główny Specjalista w Departamencie Bankowości Komercyjnej UKNF

Skąd wzięła się potrzeba szczególnego nadzoru nad dużymi graczami

Wiele rozwiązań ostrożnościowych, w tym w ramach pakietu reform Bazylea 3, zostało wprowadzonych lub znacząco zmienionych po globalnym kryzysie finansowym z lat 2007-2008: od gruntownej reformy mechanizmu uporządkowanej likwidacji, poprzez rozwój sprawozdawczości finansowej, po reformę infrastruktury rynkowej. Szczególne miejsce wśród nich – zwłaszcza po upadku tak dużych graczy jak Lehmann Brothers – miały wówczas dyskusje co zrobić z instytucjami finansowymi zbyt dużymi, żeby upaść (TBTF – too big to fail). Głównym problemem, jaki TBTF generują, jest zagrożenie dla stabilności rynków finansowych w razie ich upadku. Podejście państw, pochodzące jeszcze z lat 80. XX wieku, a polegające na ratowaniu (zbyt) dużych banków, prowadziło do tzw. pokusy nadużycia, czyli większej skłonności banków do ryzykownych działań (bo w końcu rządy państw sfinansują pomoc dla banków w razie potrzeby). Okazało się też być bardzo kosztowne dla budżetów państw, a także wysoce kontrowersyjne w kontekście obciążania ogółu podatników (i jednocześnie – wyborców) kosztami błędnego zarządzania bankiem przez wąską grupę wysoko opłacanych menadżerów.

Dlatego prace nad ograniczeniem ryzyka związanego z TBTF były istotnym elementem globalnej post kryzysowej reakcji regulacyjnej. Była to odpowiedź na jeden z głównych objawów kryzysu – upadłość wielkich instytucji finansowych w USA, która doprowadziła do materializacji ryzyka w kolejnych instytucjach i segmentach rynku krajowego. Następnie kryzys wylał się poza granice kraju, nakładając się na istniejące już lokalne problemy na innych rynkach finansowych.

Koncepcje bazylejskie

Duże podmioty nie tylko generują więc znaczące, wcześniej niedostatecznie szacowane, ryzyko na rynku finansowym, w którym mają siedzibę, ale również ryzyko o wymiarze regionalnym lub globalnym. Duże instytucje, a w szczególności banki, są również aktywne na rynkach kapitałowych w kraju i za granicą oraz dostarczają produkty finansowe (w tym np. walutowe instrumenty pochodne) potrzebne innym podmiotom finansowym na wielu lokalnych rynkach. Ponadto pomiędzy regulatorami powstał konsensus, że ryzyko dla systemu finansowego, które generują TBTF, jest nieproporcjonalnie większe od roli podmiotu w sektorze finansowym i rośnie asymetrycznie w stosunku do jego rozmiaru. 

Tę negatywną stronę wpływu TBTF na finanse światowe należało okiełznać i dlatego zaprojektowano środki ograniczające ryzyko związane z działalnością tych instytucji. Prace nad ponadnarodowymi standardami w tym zakresie prowadziły Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego przy Banku Rozrachunków Międzynarodowych oraz Rada Stabilności Finansowej (FSB). Z ich prac czerpią z kolei krajowi lub ponadnarodowi regulatorzy i nadzorcy (m.in. Rezerwa Federalna, Europejski Bank Centralny, powstały już po globalnym kryzysie Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), ale również banki centralne państw G7). 

G-SIFI, G-SIB, D-SIB, O-SII, G-SII – w gąszczu nazewnictwa

Jednak, aby rozwiązania przeznaczone dla TBTF mogły być wprowadzone w jurysdykcjach krajowych, należało te podmioty zdefiniować i określić zasady ich identyfikacji. Prace nad tym trwały w Bazylei. Komitet Bazylejski i FSB wprowadziły kilka określeń dotyczących podmiotów TBTF, w zależności od zasięgu ich oddziaływania. 

Pierwsze pojęcie dotyczyło największych globalnie podmiotów, które oddziaływały w znaczący sposób na wiele rynków finansowych na świecie i których negatywne efekty ich potencjalnej upadłości miałyby charakter międzynarodowy. Z powodu globalnego wymiaru ryzyka, jakie tworzyły, zostały określone jako globalne instytucje finansowe o znaczeniu systemowym – ang. G-SIFI. Pierwsza przygotowana przez FSB lista tych instytucji powstała w 2011 roku¹, ale w miarę szybko wyodrębniono podmioty sektora bankowego (globalne banki o znaczeniu systemowym – G-SIB)² oraz niebankowe podmioty, głównie ubezpieczycieli, firmy zarządzające aktywami oraz instytucje wielosegmentowe. 

Drugie pojęcie dotyczyło podmiotów, które oddziaływały na krajowy rynek finansowy i ich kłopoty mogłyby przenieść się na inne podmioty na rynku. Krajowy/lokalny wymiar ryzyka tych podmiotów znalazł odzwierciedlenie w nazwie (domestic) – D-SIBs. Za ich identyfikację odpowiadały krajowe banki centralne. 

W Europejskim Obszarze Gospodarczym przyjęto nieco odmienne nazwy: podmiot o zasięgu globalnym – G-SII (tj. globalna instytucja o znaczeniu systemowym) i O-SII (tj. inna instytucja o znaczeniu systemowym). Ostatecznie, podmioty G-SII zidentyfikowane w EOG, trafiają na listę G-SIB. Z ciekawostek, w przeciwieństwie do niektórych innych jurysdykcji, w EOG podmiot G-SII może być (a w praktyce także jest) podmiotem O-SII.

Jak rozpoznać instytucje systemowe

Jakie kryteria przyjmuje się do określenia, które podmioty istotnie oddziałują na system finansowy? Komitet Bazylejski uznał, że w przypadku G-SIBów kluczowe jest wypracowanie spójnej globalnej metodyki, za pomocą której można zmierzyć skalę negatywnych efektów zewnętrznych, mogących towarzyszyć działalności dużych banków. Wielości możliwych efektów zewnętrznych odpowiadała wielość wskaźników wykorzystanych do określenia istotności podmiotu. Komitet Bazylejski sklasyfikował je w pięciu głównych grupach o takiej samej wadze (20%):

e) ponadnarodowość (działalność w wielu jurysdykcjach).

Każda grupa uwzględnia jeden lub kilka odpowiednich mierzalnych wskaźników. Komitet Bazylejski dopuszcza uzupełnienie procesu identyfikacji o stosowanie osądu nadzorczego i wskaźników pomocniczych.

Aktualizacja listy podmiotów uznanych za G-SIB odbywa się corocznie, a mierzalność wskaźników pozwala na gradację istotności banków, czyli na uznanie, że niektóre duże banki są ze względu na swoją specyfikę bardziej istotne od innych. Komitet Bazylejski przyjął 5-progową metodę koszykową, ze skokowym poziomem istotności banków (5 grup). Interesujące, że koszyk (grupa) dla banków o najwyższym poziomie istotności do dziś pozostaje pusty.

Podejście UE 

W UE zdecydowano się podążać za kierunkiem obranym w Bazylei. 

G-SII – Metoda identyfikacji opracowana przez EUNB bazuje na metodzie Komitetu Bazylejskiego, co jest realizacją m.in. art. 131 Dyrektywy (UE) 2019/878, który wymaga, by metoda była zgodna z „uzgodnionymi międzynarodowo standardami”. Także lista europejskich banków G-SIB zidentyfikowanych przez Komitet Bazylejski pozostaje od 2014 roku tożsama z listą banków G-SII zidentyfikowanych w UE. 

O-SII – EUNB wypracował w wytycznych EBA/GL/2014/10 z grudnia 2014 roku ramy metodologiczne, dotyczące identyfikacji podmiotów, na podstawie których państwa UE tworzą krajową metodykę. W przeciwieństwie do G-SII, zamiast pięciu kryteriów, identyfikacja O-SII opiera się na czterech kryteriach podstawowych (każdy z wagą 25%):

4) wzajemne powiązania.

Rozwiązania unijne zostawiają państwom członkowskim pewną elastyczność przy procesie identyfikacji, jednak dopiero po uwzględnieniu kryteriów podstawowych. To znaczy, gdy w wyniku zastosowania metody EBA, krajowe organy nadzoru określą już grupę O-SII, wówczas mogą dodać (ale nie odjąć!) kolejne podmioty do tej grupy, na podstawie dodatkowych wskaźników zgodnych z wytycznymi EBA. 

W Polsce, dodatkowymi wskaźnikami branymi pod uwagę są:

3) wartość papierów wartościowych przeznaczonych do obrotu i dostępnych do sprzedaży (w tym wysoce płynnych aktywów).

Prawo unijne nie reguluje metody wyznaczania wysokości bufora O-SII, pozostawiając państwom elastyczność w tym zakresie. Dopuszczalna jest także zerowa stawka tego bufora.

O co chodzi z tymi buforami

Sama identyfikacja podmiotów istotnych nie wystarczy do wzmocnienia odporności systemu finansowego. Niezbędne jest także przyjęcie specjalnie zaprojektowanych mechanizmów, które zmniejszą ryzyko upadku TBTFów lub zmniejszą wpływ TBTFów na rynki. Wśród różnych, czasem sprzecznych koncepcji względem zagospodarowania ryzyka, jakie tworzą TBTF, jak np. podział podmiotów na mniejsze, bail-out, tworzenie „złych banków” dla przejęcia toksycznych aktywów, reforma mechanizmów upadłościowych, ułatwienie ich upadłości, powstała też idea wzmocnionego nadzoru nad tymi podmiotami. Jej celem tej było stworzenie nadzoru, zapewniającego, by podmioty te zarządzały własnym kapitałem w sposób szczególnie odpowiedzialny w porównaniu do mniejszych podmiotów. W praktyce, sprowadzało się to głównie do nałożenia na te instytucje większych wymogów kapitałowych w porównaniu do pozostałych uczestników rynków finansowych – wymogi te są odzwierciedlone w odpowiedniej wysokości buforach, tj. nadwyżkach kapitałowych ponad podstawowe wymogi regulacyjne, które G-SII lub O-SII obowiązane są utrzymywać. 

Na początku, rekomendowanymi przez Komitet Bazylejski, organom nadzoru obowiązkami do nałożenia na G-SIBy (tj. podmioty, których miara ekspozycji przekracza 200 mld euro) były:

2) obowiązek utrzymywania odpowiednich funduszy własnych w podmiocie; w UE dodatkowe wymogi kapitałowe na podmioty istotne systemowo pojawiły się w pierwszej Dyrektywie CRD w 2013 roku. 

Z czasem zakres obowiązków poszerzał się. Przykładowo, w UE rozporządzenie CRR2 nałożyło dodatkowo na G-SII obowiązek utrzymywania bufora wskaźnika dźwigni finansowej, a ponadto zobowiązało zarówno G-SII, jak i inne duże instytucje do ujawniania (w częstotliwości rocznej, półrocznej lub kwartalnej) wskazanych danych finansowych i niefinansowych (w tym danych w zakresie ryzyka kredytowego, czy składników wskaźnika dźwigni). 

Co dalej – UE

Najprawdopodobniej w UE stopniowo następować będzie ujednolicenie w zakresie identyfikacji i określania wysokości buforów O-SII.

Niewykluczone również, że zarówno O-SII, jak i G-SII, na poziomie UE, czekać będzie konieczność wypełniania nowych obowiązków: sprawozdawczych, związanych z utrzymywaniem kapitału, lub płynności lub innych wymogów regulacyjnych, w szczególności wskazanych przez krajowe organy nadzoru, w przypadku istotnych zmian na rynku, innych, niewymienionych w prawie UE wymogów. 

Z pewnością natomiast wzmocniony nadzór nad podmiotami istotnymi nie zniknie, a największe banki będą musiały mieć na względzie to, że są „za duże, żeby… nie przejąć odpowiedzialności”.