Daniel K. Nowicki

DZIAŁALNOŚĆ KOMISJI NADZORU FINANSOWEGO W ORZECZNICTWIE SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH

Stosowanie wybranych instytucji Kodeksu postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach postępowania administracyjnego

Dostęp do informacji publicznej posiadanej przez Komisję Nadzoru Finansowego

Wykonywanie nadzoru bankowego w orzecznictwie sądów administracyjnych

Warszawa 2014 – wydanie papierowe

Warszawa 2015 – wydanie elektroniczne

Publikacja została wydana nakładem Komisji Nadzoru Finansowego

© Komisja Nadzoru Finansowego
Pl. Powstańców Warszawy 1
00-030 Warszawa
www.knf.gov.pl

Warszawa 2014
Wydanie I

ISBN ePub: 978-83-63380-72-4
ISBN Mobi: 978-83-63380-78-6

Skład wersji elektronicznych
INPINGO SA

Niniejsza publikacja wydana została w celach edukacyjnych w ramach projektu CEDUR. Informacje w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie stanowią porady inwestycyjnej.

Urząd Komisji Nadzoru Finansowego nie ponosi odpowiedzialności za wszelkie decyzje inwestycyjne, podjęte przez czytelnika na podstawie zawartych w niniejszej publikacji informacji.

SPIS TREŚCI

I. Wykaz skrótów

II. Wprowadzenie

III. Stosowanie wybranych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach postępowania administracyjnego

III.1. Umiejscowienie KNF w ustroju administracji publicznej

III.2. Stosowanie instytucji wyłączania członka KNF i pracownika UKNF

III.3. Udostępnianie akt administracyjnych w toku postępowania administracyjnego

III.4. Problematyka decyzji administracyjnych wydawanych przez KNF

IV. Dostęp do informacji publicznej posiadanej przez Komisję Nadzoru Finansowego

IV.1. Pojęcie „informacji publicznej prostej” oraz „informacji publicznej przetworzonej” w praktyce działania KNF

IV.2. Zasady postępowania KNF z wnioskami o dostęp do informacji publicznej

V. Wykonywanie nadzoru bankowego w orzecznictwie sądów administracyjnych

V.1. Reglamentacja administracyjnoprawna działalności banków ze strony KNF

V.2. Stosowanie instrumentów nadzorczych przez KNF wobec banków

VI. Słowniczek

I. Wykaz skrótów

Ustawy:

Kk – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.)

Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)

Kpa – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.)

Ksh – ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 z późn. zm.)

udip – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 782)

unrf – ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1149 z późn. zm.)

unrk – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2014 r., poz. 1537)

upb – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1376 z późn. zm.)

ppsa – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.)

Organy władzy publicznej i sądy:

KNB – Komisja Nadzoru Bankowego

KNF – Komisja Nadzoru Finansowego

NSA – Naczelny Sąd Administracyjny

SN – Sąd Najwyższy

TK – Trybunał Konstytucyjny

UKNF – Urząd Komisji Nadzoru Finansowego

WSA – wojewódzki sąd administracyjny

II. Wprowadzenie

KNF, zgodnie z art. 3 ust. 2 unrf, jest organem właściwym w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Zasadniczym zadaniem tego organu administracji publicznej jest czuwanie nad prawidłowością i bezpieczeństwem rynku finansowego, składającego się między innymi z sektora bankowego, emerytalnego, ubezpieczeniowego, rynku instytucji płatniczych, rynku biur usług płatniczych oraz instytucji pieniądza elektronicznego, rynku spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz rynku kapitałowego. Nie powinno budzić większych wątpliwości ustalenie, iż KNF jest organem państwa. Organ ten wyposażony został bowiem w określony zasób władztwa administracyjnego i może podejmować działania w imieniu państwa. Jako organ państwa, KNF jest wyodrębnionym i celowo zorganizowanym zespołem osób, powołanym w formie prawem przepisanej i działającym na podstawie prawa w celu realizacji w imieniu państwa zadań z zakresu nadzoru finansowego, dysponującym prawem stosowania przymusu państwowego. Ustawodawca świadomy istnienia zadań i celów, jakie wynikają z unrf dla KNF, jak i innych aktów normatywnych1 przydał temu organowi administracji państwowej szeroki zakres kompetencji, które rozpatrując łącznie dają nam obraz nadzorczego organu administracji, dysponującego silnie rozbudowanymi instrumentami administracyjnoprawnej ingerencji oraz oddziaływania na funkcjonowanie podmiotów rynku finansowego. KNF jest zobowiązana korzystać z przyznanych kompetencji nadzorczych dla przywrócenia naruszanego porządku prawnego w tych sferach aktywności podmiotów nadzorowanych, które zostały uznane przez ustawodawcę za mające szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Nadzór to działalność aktywna, to uporządkowany system instrumentów prawnych, uprawniających KNF do władczego lub niewładczego wkraczania w działalność podmiotów nadzorowanych w celu korygowania tej działalności, a w skrajnych przypadkach pozbawiania możliwości podejmowania przez podmioty nadzorowane jakiejkolwiek aktywności na rynku finansowym. W każdym jednak przypadku, niezależnie od tego, czy KNF działa w formach władczych, czy tez niewładczych zobowiązana jest działać, kierując się treścią art. 7 Konstytucji RP, w świetle którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa oraz w granicach prawa.

Należy mieć na względzie, iż relacje zachodzące pomiędzy podmiotami znajdującymi się na zewnątrz administracji a organami administracji, wyrażającymi wolę państwa, określane są często jako stosunki admimstracyjnoprawne2. Wydaje się, iż nadzór, jaki sprawuje KNF nad podmiotami rynku finansowego można kwalifikować do grupy typowych stosunków administracyjnoprawnych, charakteryzujących się nierównorzędnością stron owego stosunku oraz możnością stosowania przez organ administracji, przymusu administracyjnego. Ustawodawca uwzględniając takie ukształtowanie pozycji prawnej podmiotów nadzorowanych przewidział, iż znaczna część kompetencji nadzorczych ma być realizowana tylko w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, w szczególności w formie decyzji administracyjnej, będącej aktem jurysdykcji administracyjnej3. Poprzez wydanie aktów w drodze jurysdykcji administracyjnej objawia się władczość działań KNF, gdyż wtedy kierowana jest jednostronna wola organu do adresata znajdującego się na zewnątrz. Jest to zresztą typowe działanie organów administracji, ponieważ każda administracja wchodzi w stosunki prawne z podmiotami stojącymi poza nią samą i realizuje zasadniczo swoje cele wobec tych podmiotów wskutek ferowania aktów władczych. Nie chodzi tu tylko i jedynie o zapewnienie szybkości i sprawności wykonywania zadań publicznych przez KNF. Nie można bowiem abstrahować od faktu, iż ustawodawca nakładając działaniom nadzorczym określone ramy proceduralne kreuje dla podmiotów nadzorowanych gwarancje prawne, w tym zwłaszcza prawo do ochrony ich interesów prawnych oraz publicznych praw podmiotowych. Analizując regulacje prawne dotyczące działalności KNF można stwierdzić, iż zasadniczo formalizacja działań nadzorczych tego podmiotu następuje na dwa sposoby. Z jednej bowiem strony, zgodnie z art. 12 ust. 5 unrf do postępowania przed KNF i KNF stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z drugiej zaś strony, na decyzje administracyjne KNF przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Poddanie rozstrzygnięć administracyjnych KNF kontroli sądowoadministracyjnej zapewnia podmiotom nadzorowanym prawo do kontroli ich zgodności z prawem. Jednakże jak słusznie podkreśla się, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w swej istocie wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W rezultacie to zatem całokształt sprawy administracyjnej wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania. Nie może zatem dziwić twierdzenie, iż znaczącą rolę w kształtowaniu i stosowaniu instrumentów nadzorczych przynależnych KNF odgrywa orzecznictwo sądów administracyjnych. Stąd jego znajomość i rozeznanie co do poglądów w nim prezentowanych stanowi warunek konieczny prawidłowej wykładni przepisów prawa regulujących funkcjonowanie rynku finansowego, w tym zwłaszcza nadawania prawidłowej treści środkom nadzorczym przynależnym KNF.

Niniejsza publikacja poświęcona jest orzecznictwu sądów administracyjnych z zakresu realizacji przez KNF wybranych instytucji postępowania administracyjnego, udostępniania posiadanej przez KNF informacji publicznej, jak również wykonywania nadzoru bankowego.

Dokonując wyboru orzeczeń sądów administracyjnych starano się uwzględnić wszystkie te, które odnoszą się do obecnie obowiązujących przepisów prawa, nie pomijając jednak i tych orzeczeń, które zachowały swoją aktualność pomimo zmian przepisów prawa. Niniejsza publikacja bynajmniej nie aspiruje do przedstawienia wszystkich orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do przywołanej tematyki. Przedstawia te, które wydają się być najbardziej reprezentatywnymi, a jednocześnie odznaczają się istotnością z punktu widzenia samej KNF, a przede wszystkim podmiotów nadzorowanych. Zamieszczone orzeczenia, jak się wydaje, są pomocne przy rozstrzyganiu konkretnych spraw, ale wskazują również na istotne problemy interpretacyjne obowiązujących przepisów. Wśród zaprezentowanych orzeczeń znajdują się niewątpliwie i takie, które mogą stanowić wzór do naśladowania, wskazówkę dla stosującego prawo, ale są i takie, które mogą wzbudzać uzasadnione kontrowersje albo wątpliwości, co powinno stanowić impuls do głębszego zastanowienia się i rozważenia sprawy z innego punktu widzenia. Naturalnie zamieszczonych orzeczeń nie powinno traktować się bezkrytycznie, jako swoistych wzorców działania, gdyż należy mieć na względzie, że każda sprawa administracyjna jest inna, a co za tym idzie wymaga indywidualnego podejścia oraz rozstrzygnięcia. Omawiane orzeczenia mają stanowić jedynie pomoc, czy też wskazywać właściwy kierunek postępowania. Opracowując publikację nie ograniczono się przy tym do przedstawienia jedynie samych tez orzeczeń sądów administracyjnych, albowiem osłabiłoby to w istotnym stopniu walor edukacyjny publikacji. Z tej przyczyny zamieszczono fragmenty uzasadnień orzeczeń, co powinno przywołane orzeczenia uczynić bardziej czytelnymi i zrozumiałymi dla odbiorcy publikacji. Wymaga nadto podkreślenia, iż niektóre z zamieszczonych orzeczeń nie były dotychczas publikowane, co dodatkowo wzmacnia walor niniejszej publikacji. Orzeczenia zostały uszeregowane tematycznie w porządku chronologicznym. Dla ułatwienia lektury, każde orzeczenie opatrzone zostało hasłem, wskazującym co było przedmiotem rozstrzygania sądu administracyjnego, jak również zostało poprzedzone przywołaniem stosowanego przepisu prawa, który był analizowany w danym orzeczeniu. Wszystkie zamieszczone w publikacji orzeczenia mają walor orzeczeń prawomocnych. Poza orzeczeniami wydanymi przez sądy administracyjne w publikacji zamieszczony został wyrok TK, który ma szczególne znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji ustrojowej KNF w polskim porządku prawnym, a tym samym rzutuje na pozycję KNF wtoku postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kpa.

1Dobrym tego przykładem jest art. 7 unrk czy też art. 133 upb.

2por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 297 i n.

3por. P. Wajda. Rola decyzji administracyjnej w nadzorze nad polskim systemem finansowym, Warszawa 2009.

III. Stosowanie wybranych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego przez Komisję Nadzoru Finansowego w ramach postępowania administracyjnego

III.1. Umiejscowienie KNF w ustroju administracji publicznej

KNF jako niezależny organ administracji państwowej usytuowany poza strukturą administracji rządowej – art. 3 ust. 2 unrf

Wyrok TK z dnia 15 czerwca 2011 r., K 2/09

Z uzasadnienia:

Status KNF charakteryzuje się znaczną samodzielnością i niezależnością, większą niż w przypadku organów regulacyjnych określonych w ustawach jako centralne organy administracji rządowej. Wobec takich organów jak Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej czy Prezes Urzędu Transportu Kolejowego organ nadzorujący (w tym przypadku minister) może wydawać (...) wiążące wytyczne i polecenia.

Z materiałów dotyczących prac legislacyjnych nad unrf wynika, że intencją projektodawcy było usytuowanie KNF poza strukturą administracji rządowej właśnie z uwagi na potrzebę zapewnienia temu organowi znacznej niezależności w zakresie jego funkcjonowania. Podczas prac w Komisji Finansów Publicznych Sejmu sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów wskazał, ze: „w zakresie sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym i wykonywania wszystkich swoich zadań Komisja będzie organem niezależnym, sprawującym nadzór nad rynkiem finansowym w sposób autonomiczny, a wszyscy członkowie Komisji, w tym przedstawiciele NBP, będą równi, posiadając prawo uczestnictwa w posiedzeniach Komisji, uzyskiwania informacji, które są dostępne Komisji, głosowania, podejmowania rozstrzygnięć’’, a także ze „celowo nie jest definiowany charakter organu, gdyż Komisja nie jest organem rządowym’’ (Biuletyn nr 856/V oraz nr 888/V, Komisja Finansów Publicznych (nr 73 i 74), 12, 13 lipca 2006 r.). Omówione powyżej, przewidziane w przepisach środki oddziaływania przysługujące zarówno Prezesowi Rady Ministrów, jak i poszczególnym ministrom wobec KNF nie stanowią wystarczającej podstawy dla uznania, że organ ten podlega kierownictwu Rady Ministrów w rozumieniu art. 146 ust. 3 Konstytucji RP. W obecnym kształcie przepisów dotyczących KNF nie można uznać, że została spełniona konstytucyjna przesłanka uznania tego organu za należącego do struktury administracji rządowej. W ramach szerszej kategorii pojęciowej administracji publicznej administrację rządową odróżnia się od administracji samorządowej. Ponadto występuje także administracja państwowa – nierządowa. Administrację państwową – nierządową tworzą przede wszystkim organy które z uwagi na konieczność przyznania im znacznego stopnia niezależności w ramach ich działalności zostały wyłączone spod kierownictwa Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów. Do organów tego rodzaju należą m.in. organy powiązane z Sejmem, tj. Państwowa Inspekcja Pracy, Generalny Inspektor Danych Osobowych czy Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Analiza ustawowych zadań KNF oraz prawnych form działania, jakimi Komisja może się posługiwać, w tym zwłaszcza szerokich kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, świadczy o tym, że omawiany organ jest elementem władzy wykonawczej. W świetle przepisów Konstytucji RP, unrf oraz innych ustaw należy stwierdzić, że Komisja Nadzoru Finansowego jest szczególnym organem administracji publicznej – państwowej, ale usytuowanym poza strukturą administracji rządowej. W literaturze wypowiadany jest pogląd o dopuszczalności w świetle Konstytucji RP tworzenia w drodze ustaw organów władzy wykonawczej niepodporządkowanych Radzie Ministrów (zob. K. Wojtyczek, Władza wykonawcza w Polsce: dualistyczna czy wieloczłonowa, „Państwo i Prawo” z. 12/2001, s. 61, 63-64). W przypadku KNF można mówić o względnej niezależności od Rady Ministrów (Prezesa Rady Ministrów), przy istnieniu pewnych ustawowych powiązań.

KNF jako minister w rozumieniu Kpa – art. 5 § 2 pkt 4 Kpa

Wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 67/11

Z uzasadnienia:

Podnieść wypada, że pojęcie „minister”, zawarte w art. 5 § 2 pkt 4 Kpa ma swoiste znaczenie i obejmuje także kierowników urzędów państwowych równorzędnych z kierownikami centralnych urzędów administracji rządowej. Centralny urząd państwowy to zaś taki, który jako jedyny urząd w państwie jest właściwy w określonych sprawach lub określonej dziedzinie. W ustawodawstwie polskim występują przypadki, gdy ustawodawca nie określa wprost, czy określony urząd (kierownik urzędu) jest centralnym urzędem lub centralnym organem administracji publicznej. W takich sytuacjach zaliczenie określonego organu (urzędu) do organów centralnych zależy od regulacji wyznaczającej ustrój organu, rodzaj kompetencji oraz jego usytuowanie w systemie organów administracji publicznej. Przytoczyć należy przykłady takich organów jak Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (postanowienie NSA z 6 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 376/07), Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, Rada do Spraw Uchodźców, Komisja Nadzoru Bankowego, co do których w orzecznictwie sądowym przyjęto stanowisko, iż z uwagi na ustrój, rodzaj zadań i kompetencji oraz usytuowanie w systemie organów administracji publicznej są organami centralnymi, a więc są ministrami w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. Mimo ze ustawa nie określa wprost, iż KNF jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu przepisów Kpa), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów unrf. KNF jest niewątpliwie jedynym w państwie organem nadzoru nad rynkiem finansowym i w ramach tego nadzoru realizuje ustawowe zadania wobec podmiotów funkcjonujących na tym rynku w całym państwie, w szczególności rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Istotne znaczenie ma również skład tego organu, do którego ustawodawca zaliczył ministrów. Z uwagi na unormowania procedury administracyjnej zasadnicze znaczenie ma to także, że nie został wskazany żaden inny organ państwowy, który byłby właściwy w sprawach należących do zakresu działania KNF, a w szczególności nie został wskazany inny organ, który byłby organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do stwierdzania nieważności decyzji. Należy podkreślić, że zakres nadzoru Prezesa Rady Ministrów jest jednoznacznie określony w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Ustawa ta przewiduje, że KNF przedstawia Prezesowi Rady Ministrów coroczne sprawozdanie ze swojej działalności. Prezes Rady Ministrów powołuje przewodniczącego KNF, a także odwołuje go w określonych w ustawie przypadkach, powołuje i odwołuje zastępców przewodniczącego KNF na jego wniosek, w drodze zarządzenia nadaje Urzędowi Komisji statut oraz określa w drodze rozporządzenia zagadnienia związane z wynagradzaniem zarówno przewodniczącego KNF, jak i pracowników Urzędu KNF, określa w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenia i nagrody dla Przewodniczącego Komisji i jego Zastępców oraz ustalania wysokości tych wynagrodzeń i nagród (art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 14, art. 20 ust. 2 unrf). Biorąc pod uwagę specyfikę powyższych uprawnień Prezesa Rady Ministrów nie można dojść do wniosku, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmienne wnioski nie mogą być wyprowadzone z art. 17 pkt 3 Kpa skoro wskazane już uprawnienia Prezesa Rady Ministrów nie dotyczą w ogóle postępowania administracyjnego. W wymienionym przepisie nie chodzi o jakikolwiek nadzór, ale o nadzór mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać także na argumenty wynikające z zamiaru ustawodawcy wyrażonego w uzasadnieniu projektu unrf. Skoro celem ustawy było stworzenie nadzoru zintegrowanego nad rynkiem finansowym w postaci jednego organu niezależnego od innych organów w toku załatwiania spraw, to nie można dokonywać takiej wykładni przepisów unrf, która kreuje istnienie organu wyższego stopnia w stosunku do KNF i właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie, że Prezes Rady Ministrów tylko w ściśle określonym zakresie i formach sprawuje nadzór nad działalnością Komisji. Treść nadzoru, co do zakresu i form działania określa ustawa. Kompetencje Prezesa Rady Ministrów w sprawach dotyczących działalności KNF nie uprawniają przyjęcia, iż Prezes Rady Ministrów jest organem wyższego stopnia w stosunku do KNF uprawnionym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...). Trzeba wskazać, że z uwagi na brak określenia wprost, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem centralnym (ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa), konieczne było wskazanie, że rozstrzygnięcia KNF należy kwalifikować w postępowaniu administracyjnym tak jak decyzje ministra. Konkludując, zdaniem NSA Komisja Nadzoru Finansowego jest centralnym organem administracji publicznej, a w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, a zwłaszcza Prezesa Rady Ministrów, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Komisji Nadzoru Finansowego uprawniony do stwierdzania nieważności decyzji.

Skutki braku obsady personalnej KNF dla skuteczności czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego – art. 5 unrf

Wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., II GSK 567/12

Z uzasadnienia:

Zgodnie z art. 5 ust. 1 unrf w skład KNF wchodzą Przewodniczący, dwóch Zastępców Przewodniczącego i czterech członków. Według zaś ust. 2 Członkami Komisji są: 1) minister właściwy do spraw instytucji finansowych albo jego przedstawiciel; 2) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego albo jego przedstawiciel; 3) Prezes Narodowego Banku Polskiego albo delegowany przez niego Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego; 4) przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 11 ust. 2 ww. ustawy Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji. Z treści powołanych przepisów wywieść należy – zdaniem składu orzekającego – że dla oceny zdolności Komisji do podjęcia uchwały istotne jest czy jej skład umożliwia podjęcie uchwały przy prawem przewidzianym quorum. Niewątpliwie brak w składzie Komisji Przewodniczącego czy Zastępców może być spowodowany różnymi okolicznościami, także przewidzianymi wprost w ustawie, np. odwołaniem, rezygnacją czy utratą zdolności do pełnienia obowiązków na skutek choroby (v. art. 8 unrf). Z uwagi na wymóg ciągłości działania KNF uznać należy, że prawem przewidziana konstrukcja organu oraz sposób podejmowania przez ten organ uchwał mają na celu właśnie wykluczenie możliwości sparaliżowania jego działalności. Tym samym fakt, że – poza sporem – nie dokonano wyboru drugiego Zastępcy Przewodniczącego nie świadczy o braku zdolności KNF do podejmowania uchwał. Zgodzić należy się więc z Sądem I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – że podmiotowość KNF nie jest uzależniona od obsadzenia tego stanowiska.

III.2. Stosowanie instytucji wyłączania członka KNF i pracownika UKNF

Zasady stosowania art. 24 § 3 Kpa wobec pracowników UKNF

Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II GSK 612/10

Z uzasadnienia:

NSA zauważa, iż stosownie do treści art. 24 § 3 Kpa wyłączenie pracownika może mieć miejsce w przypadku, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Podmiot żądający takiego wyłączenia musi uprawdopodobnić przy tym istnienie tych okoliczności, zaś przy ich ocenie nie może się liczyć jego subiektywne nastawienie do danej osoby. Podstawą twierdzeń Spółki o braku bezstronności [...] jest łańcuch powiązań, który w jej ocenie wiąże tego pracownika z inną spółką (...), która z kolei – zdaniem (...) – „steruje” pracami KNF i chce doprowadzić do niekorzystnego rozstrzygnięcia w kwestii debiutu giełdowego. Powoływane przez (...) okoliczności stanowią zatem przypuszczenia, co do zakresu powiązań i wpływu jaki na pracowników KNF posiada (...) (skonfliktowany z ...). Okoliczności tych, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnił ani organ, ani WSA. W rezultacie w tej sprawie wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje KNF w istocie tylko dlatego, że niewyjaśniona została przez organ kwestia wyłączenia pracownika oraz, że nie zostały dołączone do akt sprawy protokoły z posiedzeń Komisji. Sposób rozumowania Sądu I instancji co do charakteru prawnego wspomnianych protokołów okazał się – z powołanych wyżej powodów – wadliwy.

Niemożność stosowania art. 24 § 1 pkt 5 wobec członków KNF – art. 24 § 1 pkt 5 Kpa

Wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., II GSK 873/12

Z uzasadnienia:

Należy bowiem odróżnić i rozgraniczyć instytucję wyłączenia pracownika od wyłączenia członka organu kolegialnego. Kpa zawiera odrębne regulacje dotyczące tych dwóch kwestii (art. 24 i 26 oraz 27). W świetle unrf członkowie KNF nie są pracownikami tego organu. Niektórzy z nich są jedynie pracownikami Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego – organu pomocniczego Komisji (art. 10 ust. 2 unrf). W przypadku pracownika podlegającego wyłączeniu jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do załatwienia sprawy (art. 26 § 1 Kpa). Inaczej wygląda sprawa w przypadku wyłączenia członka organu, w szczególności wyłączenia członków organu, które powoduje, że organ staje się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum. Kpa odsyła wówczas do odpowiedniego stosowania art. 26 § 2 tej ustawy, a więc do przepisów, które przewidują w takiej sytuacji przeniesienie sprawy do organu wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, który, stosownie do przesłanki wyłączenia, sam załatwia sprawę lub wyznacza do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1068/11 NSA stwierdził, że z przepisów tych wynika, że ustawodawca generalnie dopuszcza możliwość wyłączenia członków organu kolegialnego w zakresie powodującym utratę przez ten organ zdolności do działania w konkretnej sprawie (podjęcia decyzji). Rozwiązanie prawne w postaci przekazania sprawy organowi wyższego stopnia świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie o tym, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do członków KNF, ponieważ KNF nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych, które pozwoliłyby wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu Kpa. Tę tezę potwierdza przepis art. 11 ust. 6 unrf. Skoro bowiem od decyzji Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 Kpa), to oznacza, że KNF nadano w postępowaniu administracyjnym status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa. W przepisach Kpa nie przewidziano więc przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej, w przypadku gdy ze względu na wyłączenie organu (członków organu kolegialnego) o statusie ministra, wskutek okoliczności przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, organ utraciłby zdolność do podjęcia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym podkreśla się zgodnie, że kompetencje organu administracji publicznej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać postać przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. W żadnym razie bez wyraźnej podstawy prawnej organ nie może przekazać swych kompetencji innemu organowi, ani też nie może mu zabrać kompetencji inny organ, w tym organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nad nim nadzór (w tej kwestii uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. W tej sytuacji wydaje się dość oczywiste, że przepisów Kpa o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie zaś konsekwencje wywołałoby wyłączenie członków KNF od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa do członków KNF – Uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności członka KNF – art. 24 § 1 pkt 5 Kpa – art. 24 § 3 Kpa

Wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., II GSK 567/12

Z uzasadnienia:

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1068/11, że przepisów Kpa o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodzić natomiast należy się z tym, że taki właśnie skutek wywołałoby wyłączenie członków KNF od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) do członków KNF w omawianej sytuacji pozbawiłoby bowiem ten organ kompetencji do wykonywania określonych ustawowo zadań procesowych – a mianowicie rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy – z uwagi na brak prawem przewidzianego quorum do podjęcia uchwały. Zdaniem NSA za zasadnością wyłączenia członka składu KNF od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przemawiają argumenty, przytaczane w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 ani w uzasadnieniu wyroku TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 – odnośnie zasadności i możliwości wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie orzeka bowiem w pełnym składzie osobowym, lecz w składach trzyosobowych, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego SKO dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie znajdą się w nim osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji zaskarżonej tym wnioskiem (...). Jak już wyżej wskazano stosownie do treści ust. 5 art. 11 unrf – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z treści cytowanego już art. 27 § 1 Kpa, odsyłającego do przypadków wyłączenia – określonych w art. 24 § 1 i art. 24 § 3 tej ustawy, wywieść należy, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu m.in. gdy jest stroną postępowania albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1), jak i gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (członka organu). Na gruncie powołanych regulacji trafnie podnosi się, że enumeracja przyczyn wyłączenia zawarta w art. 24 § 1 Kpa nie wyczerpuje wszystkich możliwych przypadków rzeczywistego czy domniemanego braku bezstronności. Okoliczności powodujące wątpliwość, co do bezstronności mogą stanowić zróżnicowane okoliczności. Stosunek członka organu kolegialnego do konkretnej sprawy może dotyczyć szeregu odmiennych sytuacji. Mogą to być zarówno okoliczności faktyczne jak i prawne, które mogą stanowić słuszny powód poddania w wątpliwość bezstronności pracownika wtoku rozpoznania konkretnej sprawy. Co istotne, zachodzi przy tym jedynie potrzeba wykazania, że mogą istnieć wątpliwości co do bezstronności członka organu, nie ma natomiast konieczności wykazywania, że rzeczywiście osoba ta jest stronnicza w sprawie. Chodzi o prawdopodobieństwo zaistnienia wątpliwości, co do braku bezstronności (...). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest sporne, że [...] oraz [...] – byli klientami skarżącego towarzystwa, posiadali jednostki uczestnictwa funduszy inwestycyjnych, zarządzanych przez skarżące Towarzystwo. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w rozpoznawanym przypadku przedmiotem wszczętego i prowadzonego postępowania było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 228 ust. 1 i art. 228 ust. 1 w związku z art. 228 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Zgodnie z art. 221 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy KNF może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną, gdy towarzystwo narusza przepisy prawa, nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu, przekracza zakres zezwolenia lub narusza interes uczestników funduszu lub uczestników zbiorczego portfela papierów wartościowych. Według zaś ust. 2 Komisja może nałożyć sankcje, o których mowa w art. 228 ust. 1, jeżeli stwierdzi, że fundusz inwestycyjny narusza przepisy regulujące działalność funduszy inwestycyjnych, przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawy o ofercie publicznej lub ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, nie przestrzega przepisów statutu lub warunków określonych w zezwoleniu lub nie działa zgodnie z postanowieniami prospektu informacyjnego, a także w przypadku, gdy statut funduszu lub prospekt informacyjny funduszu zawiera postanowienia niezgodne z przepisami ustawy lub nieuwzględniające należycie interesu uczestników funduszu. Skoro zatem, zgodnie z cytowanymi przepisami, przedmiot rozpoznawanej sprawy obejmuje ocenę czy doszło do naruszenia interesu uczestników funduszu, to jest prawdopodobne, że gdy udział w postępowaniu bierze uczestnik tego funduszu – jego bezstronność może wywołać uzasadnioną wątpliwość (...). Treść art. 15 unrf nie dostarcza argumentów, przemawiających za ograniczaniem wątpliwości co do bezstronności członków składu KNF do ich powiązań z instytucjami finansowymi na zasadach preferencyjnych, ponad „standardowe”. Zwrócenia uwagi wymaga, że w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się potrzebę poszanowania takich cech postępowania administracyjnego jak sprawiedliwość, związana z nią bezstronność, rzetelność oraz zaufanie do orzekającego organu. Z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyprowadzany jest obowiązek respektowania przede wszystkim przez ustawodawcę wymogów sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej (...). Zdaniem składu orzekającego NSA przy ocenie istnienia podstaw do wyłączenia członków organu kolegialnego od udziału w postępowaniu, z uwagi na wątpliwość co do ich bezstronności, bez znaczenia jest fakt, że wskutek tych wyłączeń może dojść do tego, że KNF, z uwagi na brak ustawowego quorum, nie będzie zdolna do podejmowania decyzji (...). Podnieść należy także, że w obecnym stanie prawnym art. 11 ust. 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przewiduje wprost, że gdy KNF wskutek wyłączenia jej członków nie może załatwić sprawy, Prezes Rady Ministrów wyznacza do załatwienia sprawy inny organ administracji publicznej (...). Skład orzekający NSA uznał, że także w uprzednio obowiązującym stanie prawnym zasadę wyznaczania przez Prezesa Rady Ministrów innego organu do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy Komisja wskutek wyłączenia jej członków sprawy załatwić nie może, można wywieść z treści odpowiednio stosowanego art. 26 § 3 zdanie trzecie Kpa. Z kolei regulacje art. 11 ust. 7 i 8 unrf są doprecyzowaniem art. 27 § 1 zdanie drugie Kpa.

III.3. Udostępnianie akt administracyjnych w toku postępowania administracyjnego

Skutki prawne nieudostępnienia notatki wewnętrznej UKNF dla prowadzonego postępowania – art. 10 § 1 Kpa

Wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., II GSK 881/09

Z uzasadnienia:

(...) naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa skarżący upatruje w odmowie udostępnienia notatki sporządzonej przez pracowników Urzędu KNF w związku z prowadzonym postępowaniem przedłożonej KNF. Powołując się na osobiste doświadczenia pełnomocnik skarżącego twierdzi, że „istota takiej notatki służbowej polega na tym, że w treści notatki zazwyczaj wskazane są istotne ustalenia faktyczne – dokonane przez pracowników Urzędu KNF, a nie przez członków organu’’. Powołany w obydwu podstawach kasacyjnych przepis art. 10 § 1 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony przepis zawiera jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. (...) Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest jednym z elementów rzetelnej procedury administracyjnej, a jej naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (...). W tej materii skład orzekający podziela pogląd Sądu I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia po stronie organu nadzoru obowiązku umożliwienia skarżącemu udziału w każdym stadium tego postępowania. Skarżący został powiadomiony o jego wszczęciu, był pouczony o przysługujących mu w każdej fazie postępowania uprawnieniach, jak i terminie rozprawy, w której wszak uczestniczył. Skarżący nie kwestionuje tych okoliczności, upatrując naruszenie zasady czynnego udziały strony jedynie w odmowie udostępnienia notatki, którą pracownicy Urzędu sporządzili dla KNF. Należy, zatem ustalić, czy sporządzenie notatki, będącej w istocie streszczeniem ustaleń stanu faktycznego stanowi fazę postępowania administracyjnego, w której art. 10 § 1 Kpa gwarantuje stronie czynny w nim udział. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby strona nie brała udziału w określonym stadium postępowania (lub całym postępowaniu), art. 10 § 1 Kpa będzie naruszony. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, o czym już była mowa, iż notatka stanowi streszczenie, czy też sprawozdanie z przebiegu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem elementem określonego stadium postępowania administracyjnego, lecz relacją z jego przebiegu. Odmowa udostępnienia notatki z tych powodów, nie może być skutecznie kwestionowana w oparciu o art. 10 § 1 Kpa.

Protokoły z posiedzeń KNF a zasady dostępu strony postępowania do akt administracyjnych – art. 73 Kpa

Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., II GSK 612/10

Z uzasadnienia:

W ocenie NSA nie do zaaprobowania jest także stanowcza teza, iż protokoły z posiedzeń KNF zawsze powinny (albo nie powinny) być zamieszczane w aktach administracyjnych. Co do zasady protokoły te nie mogą być traktowane jako część akt administracyjnych, stanowią bowiem pisemne odzwierciedlenie posiedzenia organu, na którym generalnie nie jest gromadzony materiał dowodowy. Posiedzenia KNF to swoista narada osób, w trakcie której rozważany jest dalszy tok postępowania organu w konkretnej sprawie. Jednakże zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdy w trakcie posiedzenia KNF prowadzone jest np. postępowanie dowodowe, które przekłada się później na treść wydanej decyzji, wówczas uniemożliwienie stronie zapoznania się z treścią protokołu i wypowiedzenia się, co do przeprowadzonego dowodu będzie niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o gwarancjach strony do czynnego i pełnego udziału w sprawie. WSA stwierdził, iż istotność protokołów wynika z faktu, że na posiedzeniach szczegółowo omawiano zagadnienia związane ze sprawą, a Spółka nie mogła się wypowiedzieć w tych kwestiach i nie miała szansy na zmianę nastawienia członków Komisji. Nie jest to zdaniem NSA wnioskowanie zasadne. Chcąc podważyć fakt niedołączenia protokołów KNF do akt sprawy, należy wykazać w jaki sposób organ wykorzystał w decyzji „ustalenia” czynione właśnie na konkretnym posiedzeniu i czy ustalenia te mają pokrycie w prawidłowo przeprowadzonych dowodach w sprawie, z którymi strona miała możliwość się zapoznać i wypowiedzieć.

III.4. Problematyka decyzji administracyjnych wydawanych przez KNF

Wymogi stawiane decyzjom administracyjnym KNF wydawanym w ramach uznania administracyjnego – art. 107 § 3 Kpa

Wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., II GSK 55/09

Z uzasadnienia:

Znaczenie ma tutaj funkcjonujący w doktrynie prawa podział decyzji dokonywany ze względu na zasady rozstrzygania o sprawie, a mianowicie czy mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną, czy też decyzją organu wydawaną według uznania administracyjnego. Cechą charakterystyczną decyzji określanej jako związana jest brak pozostawienia organowi „luzu decyzyjnego” w zakresie wyboru konsekwencji normy prawa materialnego lub ograniczenie go do kilku ściśle określonych przypadków. Natomiast decyzja wydana w ramach uznania występuje w sytuacji, gdy zastosowanie normy prawnej jest uzależnione od uznania organu. W szczególności uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Jednakże swoboda organu w zakresie uznania administracyjnego, przynajmniej na gruncie Kpa, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (...). Kpa nie zawiera odrębnych regulacji odnoszących się do decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Stąd przepis art. 104 § 1 Kpa, w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, ma zastosowanie zarówno do decyzji związanej, jak i decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Również dla obu decyzji analogiczne są składniki struktury decyzji, o których mowa w art. 107 Kpa. Natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 Kpa. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Podyktowane jest to tym, że przepis prawa stanowiący podstawę dla wydania decyzji związanej sprowadza rolę orzeczniczą organu w zasadzie do dokonania subsumcji zachowania, bądź sytuacji strony postępowania pod dany przepis prawa i zastosowania ściśle określonego skutku prawnego jaki przepis ten przewiduje. Na zwiększone wymogi sądu kontrolującego decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego wskazał w szczególności SN w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (LEX nr 10913). W świetle stanowiska Sądu Najwyższego, z czym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (a więc tam, gdzie ustawa daje organowi administracji możliwość dokonywania wartościowania i wyboru jednego spośród różnych dopuszczalnych w świetle prawa rozstrzygnięć) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach. Mówiąc najprościej, z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądów, wykonywana z punktu widzenia legalności prawa. Tam bowiem, gdzie większe są możliwości naruszenia lub nadużywania prawa, tam również kontrola sądowa musi być dokładniejsza i bardziej rygorystyczna, a uzasadnienie orzeczenia sądowego – jasne i niebudzące wątpliwości co do wyraźnie sprecyzowanych motywów (prawnych i nawet ocenianych w świetle prawa przesłanek pozaprawnych, jeśli tego rodzaju przesłanki legły u podstaw poddanej kontroli decyzji administracyjnej). Z omawianych względów decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego powinna więc nie tylko spełniać wymóg zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale także uwzględniać szeroko rozumiane kryterium racjonalności ingerencji organu w sferę prawną obywatela, czy innego podmiotu prawa z punktu widzenia celów jakie swym działaniem organ zamierza osiągnąć. W odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, nakładającej określoną sankcję, należałoby oczekiwać, aby powyższe względy, znajdujące wyraz w uzasadnieniu decyzji, były ukierunkowane na efektywne, ekonomiczne i najmniej uciążliwe dla otoczenia, a w szczególności adresata decyzji, urzeczywistnienie ustawowego zadania organu za pośrednictwem instrumentu prawnego będącego w jego dyspozycji dla osiągnięcia zamierzonego i wymiernego rezultatu działania organu, przy uwzględnieniu interesu społecznego i rozważeniu słusznego interesu strony (art. 7 Kpa), a także oddziaływania organu na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Zamieszczenie we wspomnianej decyzji powyższych ustaleń podyktowane jest w pierwszej kolejności potrzebą wyjaśnienia stronie przesłanek jakimi kierował się organ, ingerując w sferę jej praw i obowiązków. Odpowiednie w tej mierze rozważania organu poczynione w decyzji wychodzą zresztą naprzeciw takim ogólnym przepisom postępowania jak zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa), a także uwzględniają zasadę obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 Kpa). Potrzeba rozważenia w decyzji omawianych kwestii jest niezbędna także dla potrzeb jej sądowej kontroli. Z uwagi na charakter decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego, która uprawnia, a nie obliguje organ do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie każdy przypadek analizowany pod tym kątem przez organ musi zostać sfinalizowany wydaniem pozostawionego ocenie organu rozstrzygnięcia. Jednakże, jeżeli organ zdecyduje się na nie to decyzja winna odpowiadać omawianym wymogom.

Konieczność utożsamiania uchwały KNF rozstrzygającej sprawę administracyjną z decyzją administracyjną KNF – art. 11 unrf – art. 107 § 1 Kpa

Wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., II GSK 931/12

Z uzasadnienia:

Zgodnie z art. 11 ust. 1 unrf, KNF w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych. W ust. 2 tego artykułu znajduje się zapis, że KNF podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego KNF lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego KNF. Natomiast z ust. 3 omawianego przepisu wynika upoważnienie, że uchwały w imieniu KNF podpisuje Przewodniczący Komisji, lub upoważniony do kierowania pracami KNF Zastępca Przewodniczącego. Z przedstawionej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uchwały i decyzje administracyjne nie stanowią odrębnych aktów podejmowanych przez KNF. Uchwała KNF jest jednocześnie decyzją administracyjną. Na posiedzeniu KNF podejmowana jest uchwała, która zawiera podstawę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokument decyzji wraz z uzasadnieniem, odpowiadający formą art. 107 § 1 Kpa, doręczany jest później stronie. Decyzje KNF wydawane kolegialnie podpisuje jednoosobowo Przewodniczący KNF (upoważniony Zastępca). Taki sposób procedowania został przewidziany w ustawie, gdyż ust. 4 art. 11 stanowi, iż szczegółową organizację i tryb pracy KNF określa regulamin uchwalony przez tę Komisję. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została podjęta na posiedzeniu Komisji [...] grudnia 2010 r., natomiast po sporządzeniu jej w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 1 Kpa i podpisaniu przez Przewodniczącego Komisji została doręczona stronie, wchodząc tym samym do obiegu prawnego. Decyzja ta zawierała wszystkie obligatoryjne składniki treści decyzji wymienione w art. 107 § 1 kpa.

Zasady podpisywania decyzji administracyjnych wydawanych przez KNF – art. 11 ust. 3 unrf – art. 107 § 1 Kpa

Wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2014 r., II GSK 1626/12

Z uzasadnienia:

Niewątpliwie zgodnie z art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Akta sprawy wskazują, że wydane w sprawie decyzje wraz z uzasadnieniem zostały podpisane przez Przewodniczącego KNF. Przegląd orzecznictwa i doktryny wskazuje, że zagadnienie podpisywania i uzasadniania decyzji organów kolegialnych jest złożone. Pojawiały się poglądy, że praktyka podpisywania decyzji organów kolegialnych – polegająca na ujmowaniu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w treści protokołu i dołączanie podpisanej przez członków organu listy obecności – jest zgodna z art. 107 § 1 Kpa (por. wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. III RN 135/03). Stanowisko to uznano za kontrowersyjne. Generalnie przyjmuje się, że – co do zasady – zachowanie wymagań ustanowionych w art. 107 Kpa obowiązuje w jednakowej mierze organy jednoosobowe jak i organy kolegialne. W tym względzie organy kolegialne jak i jednoosobowe poddano bowiem w Kpa jednakowemu uregulowaniu prawnemu, nie wprowadzając wyjątków (...). Tak więc rozważając zagadnienie związane z podpisywaniem decyzji organów kolegialnych, wypracowano pogląd, że na gruncie Kpa decyzje wydane przez organ kolegialny winni podpisać – wraz z uzasadnieniem – wszyscy członkowie tego organu (...). Jednakże poza przepisami Kpa tryb wydawania decyzji administracyjnych przez organ kolegialny mogą określać przepisy szczególne, regulujące organizację i działanie organu kolegialnego. Zdaniem składu orzekającego NSA, opowiedzieć należy się zatem za stanowiskiem, że zasada – zgodnie z którą podstawowe wymagania, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna określone w przepisach art. 107 Kpa odnoszą się również do decyzji /uchwał będących decyzjami/ wydawanych przez organy kolegialne – obowiązuje zatem o ile przepisy szczególne stanowią inaczej (...). Zgodnie z art. 11 unrf – w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji – KNF w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych (ust. 1). Według ust. 2 KNF podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego KNF lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego KNF. Z kolei ust. 3 stanowi, że uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący KNF, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego (...). Z powyższego wywieść należy zatem, że podpisanie uchwały/decyzji (rozstrzygnięcia i uzasadnienia) decyzji KNF przez jej Przewodniczącego (oczywiście przy braku zastrzeżeń co do spełnienia przesłanek ważności uchwały – co w sprawie kwestionowane nie jest) czyni zarzut naruszenia art. 107 § 1 Kpa niezasadnym. Decyzje KNF podpisane wraz z uzasadnieniem przez Przewodniczącego tego organu spełniają bowiem wymogi szczególne – określone w przepisach art. 11 unrf. Należy wskazać, że NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. II GSK 931/12 (...) wyraził pogląd, że z przepisów art. 11 unrf, jednoznacznie wynika, że uchwały i decyzje administracyjne nie stanowią odrębnych aktów podejmowanych przez Komisję. Uchwała Komisji jest jednocześnie decyzją administracyjną. Na posiedzeniu Komisji podejmowana jest uchwała, która zawiera podstawę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokument decyzji wraz z uzasadnieniem, odpowiadający formą art. 107 § 1 Kpa, doręczany jest później stronie. Decyzje Komisji wydawane kolegialnie podpisuje jednoosobowo Przewodniczący KNF (upoważniony Zastępca).

IV. Dostęp do informacji publicznej posiadanej przez Komisję Nadzoru Finansowego

IV.1. Pojęcie „informacji publicznej prostej” oraz „informacji publicznej przetworzonej” w praktyce działania KNF

Protokół kontroli wewnętrznej w UKNF jako informacja publiczna – art. 1 ust. 1, 3 i 6 ust. 2 udip

Wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., I OSK 209/09

Z uzasadnienia:

O tym, czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 udip, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Pojęcie sprawy publicznej można w prawnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego. Na podstawie akt sprawy nie sposób odpowiedzieć na pytanie, czy protokół z kontroli wewnętrznej, o udostępnienie którego wystąpiła Spółka zawierał w swej treści informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też informacja w nim zawarta miała inny charakter. (...) Jak wskazano wcześniej WSA w Warszawie nie wyjaśnił tej podstawowej kwestii, nie uzasadnił także przyczyn, dla których uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w konkretnej sprawie administracyjnej – nr (...) w związku ze złożonym w niej wnioskiem o wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 Kpa (...) podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej a nie na podstawie art. 73 Kpa. Należy w tym miejscu odwołać się do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powyższego przepisu wynika więc, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega informacja publiczna, która nie może być udostępniona na podstawie innych ustaw. (...) prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. W ocenie skarżącego powyższa regulacja wyłącza możliwość domagania się przez wnioskodawcę odpisów dokumentów urzędowych. Stanowisko takie jest błędne. Artykuł 3 ust. 1 udip określa formy udostępniania informacji publicznej. Pojęcie wglądu do dokumentów użyte w ustawie należy utożsamiać z istnieniem faktycznych możliwości zapoznania się przez osoby zainteresowane z dokumentami znajdującymi się w posiadaniu określonych podmiotów. To wnioskodawca decyduje o formie w jakiej nastąpić ma udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie Spółka (...) nie domagała się wglądu do dokumentów lecz przekazania jej ich odpisów, do czego miała prawo na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 udip pod warunkiem, że informacja, o przekazanie której wystąpiła miała charakter informacji publicznej, oraz ze podlegała udostępnieniu w trybie tej ustawy.

Protokół posiedzenia KNF jako informacja publiczna – informacja publiczna przetworzona – art. 3 ust. 1 pkt 1 udip

Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2010 r., I OSK 751/10

Z uzasadnienia:

(...) o ile protokół z przebiegu posiedzenia KNF może zawierać informację publiczną to jednak nie znaczy to, iż protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip, czyli ma treść i postać dokumentu urzędowego (...). Zgodnie z art. 6 ust. 2 udip dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby mógł zostać uznany za urzędowy, jest „treść oświadczenia woli lub wiedzy”. Oświadczeniem woli lub wiedzy KNF są podjęte przez ten organ uchwały oraz wydane decyzje i postanowienia (art. 11 ust. 1 unrf). W takich formach wyrażana jest wola i wiedza tego organu. W konsekwencji uchwały, decyzje i postanowienia KNF jako dokumenty urzędowe podlegają udostępnieniu ich do wglądu. Oczywiście prawo wglądu do dokumentu urzędowego nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości, gdyż jeżeli zawiera on dane chronione innymi ustawami, to udostępnienie powinno nastąpić w takiej formie, aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi. Jednakże w odniesieniu do tych dokumentów urzędowych można czynić rozważania dotyczące anonimizacji, które poczynił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast rozważania te nie będą już adekwatne w odniesieniu do protokołów z posiedzeń KNF i kopii zapisów przebiegu posiedzeń na nośniku elektronicznym. Jak już wyżej wskazano niniejsze protokoły mogą zawierać informację publiczną. Jednakże w odniesieniu do tych protokołów należy brać pod uwagę kwestie związane z informacją przetworzoną. Dla porządku godzi się przypomnieć, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Protokół z posiedzenia KNF zawiera szereg informacji, w tym informacje o charakterze publicznym i informacje te podlegają również ocenie pod kątem ograniczeń w ich udostępnianiu wynikających z art. 5 udip. Zatem w przypadku protokołów z posiedzeń KNF należy rozważyć, co będzie musiał uczynić Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, czy uzyskanie informacji publicznej zawartej w treści protokołów z posiedzeń KNF wymaga podjęcia przez ten organ określonych działań w odniesieniu do zbioru informacji będących w jego posiadaniu, z którego uzyskana zostanie dopiero informacja publiczna (...). Ponadto podkreślić trzeba, że Sąd I instancji zupełnie pominął fakt, że [...] S.A. w Warszawie poza odpisami protokołów z posiedzeń Komisji Nadzoru Finansowego domagała się również udostępnienia kopii zapisów z przebiegu tych posiedzeń na nośniku elektronicznym, a więc zapisu dźwiękowego tych posiedzeń. Zatem udostępnienie tych zapisów z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 5 udip będzie wymagało ich przetworzenia. Trudno bowiem mówić w tym przypadku o „anonimizacji” w takim znaczeniu w jakim rozważał to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niedopuszczalność kwalifikowania wniosku o poradę prawną jako żądania udostępnienia informacji publicznej – art. 1 ust. 1 udip

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. II SAB/Wa 219/10 (prawomocne)

Z uzasadnienia:

Pytania zawarte we wniosku skarżącej z dnia [...] Iipca 2009 r. wskazują, że skarżąca w istocie nie żądała informacji o istniejących faktach lub informacjach, ale chciała, by KNF w istocie udzieliła jej porady prawnej w związku ze sporem prawnym jaki toczy z Bankiem [...]. S.A. i [...] w [...], a dotyczącym kredytu udzielonego przez Bank [...] S.A. oddział w [...] [...] w dniu [...] stycznia 1991 r. Należy w tym miejscu przypomnieć, że udip nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, opublikowany w CBOSA). Tak więc należy uznać, że skoro wniosek skarżącej nie dotyczył informacji publicznej, to Komisja Nadzoru Finansowego, nie udzielając [...] odpowiedzi na pytania zadane w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., nie jest w bezczynności.

Żądanie udostępnienia decyzji administracyjnych jako wniosek o informację publiczną przetworzoną – art. 3 ust. 1 pkt 1 udip

Wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12

Z uzasadnienia:

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru żądanej przez wnoszącego skargę kasacyjną informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji wraz z uzasadnieniami, wydanych przez KNF w postępowaniach wszczętych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie 2005-2010, w tym decyzji o stwierdzeniu braku podstaw do zgłaszania sprzeciwu wobec zamiaru nabycia akcji danego towarzystwa funduszy inwestycyjnych, jak również decyzji zgłaszających sprzeciw lub decyzji o umorzeniu postępowania. Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Informacja przetworzona wymaga podjęcia określonego działania przez organ w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w jego posiadaniu, z którego to zbioru uzyskana zostanie informacja publiczna. Stąd za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż żądana przez skarżącego informacja, nosi charakter informacji przetworzonej, a tym samym dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie przez stronę istnienia szczególnego interesu publicznego. Jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, aby zadośćuczynić wnioskowi strony niezbędne byłoby podjęcie ze strony organu czynności w celu dokonania analizy treści wszystkich decyzji administracyjnych, wydanych w latach 2005-2010 na podstawie art. 54 ustawy o funduszach inwestycyjnych pod kątem złożonego wniosku, bowiem organ ten wydaje wiele decyzji administracyjnych, obejmujących swoim zakresem szeroko rozumiany nadzór nad rynkiem finansowym w oparciu o przepisy szeregu ustaw w tym m.in. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. Nr 183, poz. 1537 z późn. zm.), ustawy z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 121, poz. 1019 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. Nr 146 , poz. 1546 z późn. zm.) czy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 z późn. zm.). Ponadto KNF, działając jako organ nadzoru zobligowana byłaby do zbadania, czy w przekazywanych informacjach nie zamieszczono informacji chronionych prawem. Koniecznym byłoby więc dokonanie analizy każdej z decyzji, wydanej na podstawie zawiadomienia, o którym mowa wart. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie od 2005 do 2010 r. pod kątem np. informacji poufnej w rozumieniu art. 154 i 155 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnicy bankowej w rozumieniu art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.: Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), tajemnicy ubezpieczeniowej w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.) oraz pod kątem innych ustaw, zawierających informacje chronione prawem przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich. Z powyższego wynika więc, że w sprawie nie chodziłoby o prostą anonimizację, lecz o dokonanie analizy wszystkich decyzji wydanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych w okresie od 2005 do 2010 r. pod kątem zawartych w nich danych, objętych określonym rodzajem tajemnicy. W rezultacie należy stwierdzić, że informacja, której żądał wnioskodawca ponad wszelką wątpliwość jest informacją przetworzoną i nie jest to suma informacji prostych, będących w posiadaniu organu. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 udip ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. W wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, NSA wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

IV.2. Zasady postępowania KNF z wnioskami o dostęp do informacji publicznej

Zakres stosowania Kpa w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej – Stosowanie art. 64 § 2 Kpa do wniosku o dostęp do informacji publicznej – art. 16 ust. 2 udip

Wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, I OSK 1003/09

Z uzasadnienia:

Udip służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 udip pojęcia „każdemu”, ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo „każdy” należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin „każdy” nie może być inaczej rozumiany, zważywszy cel i sens udip, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia „każdemu” potwierdza stanowisko TK, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań – OTK-A 2009/5/69; Dz.U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym termin „każdy” obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Poczyniona uwaga natury ogólnej ma znaczenie w kontekście złożonego przez Stowarzyszenie [...] wniosku, który – jako pochodzący od podmiotu prawa prywatnego – mógł zostać skierowany do KNF, celem uzyskania informacji. Bezspornym przy tym jest, że w sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip. KNF jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie udip do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może pojawić się wówczas, gdy informacja publiczna nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Jeśli natomiast informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Z punktu widzenia trybu dostępu do informacji publicznej, jeśli żądanej informacji nie ma w obiegu publicznym, zainteresowany nie może zapoznać się z nią inaczej, jak tylko poprzez złożenie stosownego wniosku. Na gruncie udip, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma postępowaniami o różnym charakterze i dwiema sprawami administracyjnymi. Ważny przy tym jest fakt, czy podmiot zobowiązany w ogóle zamierza udzielić informacji, czy w grę nie wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy organ zamierza obciążyć podmiot wnioskujący kosztami, oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie. Jeśli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, Kpa nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej (udip reguluje formę wniosku, terminy do jego załatwienia i opłaty). Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazywaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda natomiast inaczej, gdy: udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, gdzie wezwanie do ich uiszczenia, jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i do którego nie stosuje się bezpośrednio przepisów Kpa (regulujący m.in. formę wniosku), wymaga jednak zindywidualizowania wnioskodawcy, a więc jego pisemnego podpisu (ewentualnie podpisu elektronicznego), z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku (zapłaty kosztów) wniosek nie może być anonimowy; gdy okazuje się, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego); istnieją bezpośrednie powody do odmowy udzielenia informacji publicznej (przez wzgląd na tajemnice ustawowo chronione). Trzeba podkreślić, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 16 ust. 2 udip, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kpa, co oznacza, że Kpa ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Należy także zaznaczyć, że wynikające z art. 16 ust. 2 udip odesłanie do stosowania Kpa ma zastosowanie tylko do spraw z wniosku o udzielenie informacji publicznej. Do tego rodzaju spraw nie ma natomiast zastosowania odesłanie do stosowania przepisów Kpa, wynikające z art. 11 ust. 5 unrf (...).

Prawo dostępu do informacji publicznej a uprawnienia strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta administracyjne – art. 1 ust. 2 udip

Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. II SAB/Wa 184/09 (prawomocne)

Z uzasadnienia:

Przypomnieć należy, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie było istnienie lub brak zaistnienia po stronie Komisji Nadzoru Finansowego stanu bezczynności w załatwieniu wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej udostępnienia odpisów dokumentów w postaci protokołów kontroli wewnętrznej, zleconej przez z-cę Przewodniczącego KNF -[...] (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c) udip) (...) oraz podania autora (lub autorów) komunikatu KNF, który ukazał się w dniu 23 stycznia 2008 r. „w sprawie zakazu dopuszczenia do obrotu akcji Spółki’’, który znajduje się na stronie internetowej KNF. (...) raport ów uznać należy za dokument wytworzony w toku postępowania administracyjnego, którego Spółka była niewątpliwie stroną postępowania. Nie tylko został wytworzony w toku postępowania administracyjnego, którego Spółka była stroną i współtworzy te akta, ale również zainicjowany został m.in. wnioskiem Spółki z dnia 28 listopada 2007 r. na podstawie art. 24 § 3 Kpa o wyłączenie [...] od udziału w tym postępowaniu. Wskazać należy, że o wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 3 Kpa orzeka bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie ani też inny środek odwoławczy. Nie ma w związku z tym formalnego wymogu jego uzasadniania. W takiej sytuacji jedyną możliwością Spółki jest wniesienie zastrzeżeń co do odmowy wyłączenia przez organ pracownika od udziału w postępowaniu, poprzez złożenie odwołania od decyzji bądź wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie, już choćby z tego powodu, nie budzi wątpliwości, że powołany wcześniej Raport zainicjowany m.in. wnioskiem Spółki jest z pewnością dokumentem, który pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, którego Spółka jest stroną. Pamiętać należy, że w sprawie toczy się postępowanie administracyjne, którego wniosek o wyłączenie pracownika jest tylko jego częścią. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, zwłaszcza po analizie tego Raportu, że ma on wyłącznie charakter wewnętrzny, prywatny, porównywalny do akt postępowania dyscyplinarnego. Wnikliwa analiza dokumentu najwyraźniej wskazuje, że ma on ścisły związek z toczącym się postępowaniem administracyjnym, którego Spółka jest stroną i fakt jego powstania również w związku z publikacją prasową (...). Przypomnieć należy, że strony postępowania mają szerszy dostęp do akt sprawy niż inne osoby niebiorące udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 73 i art. 74 Kpa w każdym stadium postępowania organ prowadzący postępowanie obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym jego interesem. Ewentualna odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelniania takich odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co w konsekwencji zapewnia stronie prawo do sądowej kontroli zasadności takiej odmowy. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie trybu udip. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 udip, w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów udip wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie.

Zakres działań KNF w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej – art. 4 ust. 3 udip

Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., II SAB/Wa 151/10 (prawomocne)

Z uzasadnienia:

W sprawie nie budzi wątpliwości, iż KNF mieści się w zakresie podmiotowym stosowania udip i jako organ władzy publicznej właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym zobowiązana jest do udostępnienia posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Żądane przez skarżącego informacje wskazane w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. mają charakter informacji publicznej, co nie pozostaje sporne między stronami. Stąd też organ przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. wnioskowane w pkt 2 informacje udostępnił skarżącemu. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż przekazane informacje były niepełne, a organ był w posiadaniu jeszcze innych, nieudostępnionych informacji. Zarzut ten, jak słusznie wskazuje pełnomocnik organu, nie jest poparty żadnym dowodem, skarżący nie wskazuje bowiem, jakich informacji organ nie udostępnił, a powinien był. Dlatego zarzut ten w zestawieniu z oświadczeniem pełnomocnika organu, iż organ udostępnił wnioskodawcy wszystkie posiadanie informacje dotyczące pkt 2 wniosku, jest bezzasadny. Skarżący nie wykazał w jakikolwiek sposób, jakie jeszcze inne informacje powinien był udostępnić organ, tym samym nie można przyjąć, iż organ w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się z kolei do pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać, iż również w tym zakresie organ nie pozostaje w bezczynności. Organ poinformował bowiem wnioskodawcę przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r., iż nie jest w posiadaniu żądanego raportu [...] Sp. z o.o. w sprawie [...] SA, który wedle jego wiedzy został przygotowany na zlecenie [...] SA w związku z wypłatami rekompensat z systemu rekompensat o których mowa w art. 133 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). Zatem w niniejszej sprawie nie mogło dojść ani do udostępnienia żądanej w pkt 3 wniosku informacji, a więc do dokonania czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy jej udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji publicznej, winien jedynie pisemnie o tym poinformować osobę zainteresowaną, co w sprawie niniejszej organ prawidłowo uczynił. Sąd natomiast nie może wydać wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli organ żądanej informacji publicznej po prostu nie ma (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

V. Wykonywanie nadzoru bankowego w orzecznictwie sądów administracyjnych

V.1. Reglamentacja administracyjnoprawna działalności banków ze strony KNF

Niemożność uznania banku jako strony w toku postępowania dotyczącego nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji banku – art. 25 upb – art. 28 Kpa

Wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99

Z uzasadnienia:

Banki działające w formie spółek akcyjnych podlegają podwójnemu reżimowi prawnemu. Z jednej strony przepisom Prawa bankowego oraz aktów prawnych z nim związanych, a z drugiej strony jako spółki prawa handlowego – Kodeksowi handlowemu. Każda z tych regulacji ma swoje odrębne funkcje do spełnienia. Ich najbardziej ramowym wyznacznikiem jest przynależność tych regulacji do prawa administracyjnego i do prawa cywilnego. Prawo administracyjne stosują organy administracji publicznej wykonując funkcje władcze składające się na administrowanie państwem. Prawo cywilne reguluje natomiast sytuację podmiotów prawa cywilnego na zasadzie ich równorzędności. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uściślając więc dalej przedmiot sporu stwierdzić należy ze sprowadza się do odpowiedzi, czy skarżący Bank [...]. S.A. posiadał interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy o wydanie zezwolenia na nabycie akcji przez Bank [...]. Rozważając to zagadnienie wnioskować należy, iż strona skarżąca swój interes prawny upatruje w potrzebie kontroli składu akcjonariatu. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym mówiąc inaczej znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Rację ma rozstrzygająca sprawę KNB, że strona skarżąca przepisu takiego nie wskazała, (...). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny będący taką sytuacją, gdy określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże brak jest normy prawnej mającej stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Dążenie do uzyskania wpływu na kształt akcjonariatu spółki akcyjnej jest dla tej spółki właśnie interesem faktycznym a nie prawym. Podejmowana w formie uchwały decyzja organu nadzoru bankowego nie modyfikowała sytuacji prawnej skarżącego Banku. Funkcja tej decyzji była zupełnie inna. Reprezentując interes państwa, jako organ administracji publicznej, wykonuje ona cele wyznaczone nadzorowi bankowemu w cyt. ustawie Prawo bankowe (...). W zaskarżonej decyzji jest to ochrona interesów klientów banku poprzez ocenę osoby zamierzającej nabyć akcje lub prawa z akcji w znaczącym pakiecie oraz analizę pochodzenia kapitału przeznaczonego na ten zakup (...). Wskazać w końcu należy, iż z istoty ustrojowej spółki akcyjnej spór o skład i dobór akcjonariuszy należy do drogi sporu cywilnego rozgrywającego się pomiędzy równoprawnymi podmiotami w formach przewidzianych przez Kodeks handlowy.

Niemożność wywodzenia interesu prawnego warunkującego udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nabycia akcji banku ze stosunków prywatnoprawnych – art. 28 Kpa – art. 25 upb

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., VI SA/Wa 1155/06 (prawomocny)

Z uzasadnienia:

Przyjmuje się, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (...). Ponadto, chodzi tu nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, lecz o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (...). Innymi słowy, kształt tego interesu prawnego jest zawsze wyznaczany przez prawo materialne, czyli źródła tego interesu prawnego należy upatrywać w normach prawa administracyjnego, nie zaś w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Jednocześnie cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny, przy czym podkreśla się, iż powiązanie takie musi istnieć pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a każdą ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla sprawy administracyjnej (...). Ponadto, cechą interesu prawnego jest jego realność. Nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący (...). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Zdaniem Sądu, Minister nie wskazał żadnej normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niego określone prawa i obowiązki uzasadniające dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony. Takiego umocowania nie daje Ministrowi przepis art. 25 upb. Z treści tego przepisu wynika bowiem, iż w tym postępowaniu status strony posiadają wyłącznie podmioty tam wymienione, czyli: osoba zamierzająca nabyć akcje (...), zastawnik akcji i użytkownik akcji (...), podmioty zależne (...). Minister wskazywał, że swój interes prawny wywodzi z umowy prywatyzacyjnej (...). Jednakże należy zwrócić uwagę, iż umowy cywilne nie mogą być źródłem interesu prawnego w płaszczyźnie administracyjnoprawnej. W tej sytuacji interes prawny Ministra w postępowaniu z art. 25 ust. 1 pkt 1 upb, dotyczącym wydania zezwolenia na nabycie akcji (...) jest tylko i wyłącznie interesem faktycznym, mającym swe źródło w przepisach prawa cywilnego. Takie umowy cywilne nie mogą być źródłem interesu prawnego w płaszczyźnie administracyjnoprawnej. Z mocy umowy cywilnej powstaje sprawa cywilna, a zatem umowa nie może kształtować interesów i obowiązków Ministra w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie administracyjnego zezwolenia adresowanego wyłącznie do banku, występującego o takie zezwolenie do KNB (...). Należy w tym miejscu podkreślić, iż popierając koncepcję Ministra (...) trzeba by było konsekwentnie przyjmować, iż każdy akcjonariusz może w takim postępowaniu brać udział jako strona. Natomiast z istoty ustrojowej spór pomiędzy akcjonariuszami należy do drogi sporu cywilnego, rozgrywającego się pomiędzy równoprawnymi podmiotami w formach przewidzianych w Ksh. Niewątpliwie strona umowy cywilnej, czyli Minister, ma interes faktyczny, który jednakże podlega ochronie na gruncie innego postępowania, czyli postępowania cywilnego, przed właściwym sądem powołanym do rozstrzygania sporów cywilnych w sprawach o ewentualne odszkodowanie z tytułu kar umownych. Dlatego tez, w ocenie Sądu, trzeba podzielić poglądy organu i uczestnika postępowania, co do tego, iż wydanie przez KNB zezwolenia lub odmowa wydania zezwolenia nie zmienia sytuacji prawnej Ministra, wynikającej z zawartej umowy prywatyzacyjnej, bowiem i tak, niezależnie od załatwienia sprawy administracyjnej, Skarb Państwa nie traci uprawnień do ochrony interesów na gruncie prawa cywilnego, gdzie może domagać się realizacji uprawnień wynikających z zawartych umów przed właściwym sądem powszechnym. Jednocześnie, zdaniem Sądu, interes prawny Skarbu Państwa ma charakter czysto hipotetyczny (przyszły i niepewny) w tym znaczeniu, że roszczenie o ewentualne odszkodowanie powstanie dopiero w sytuacji niewykonania zobowiązań umownych przez drugą stronę umowy, co do tej pory nie miało miejsca.

Podmiot legitymujący się interesem prawnym w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na utworzenie banku – art. 28 Kpa – art. 30a i 31 upb

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., VI SA/Wa 527/07 (prawomocny)

Z uzasadnienia:

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę (postanowienie) Komisji Nadzoru Bankowego Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w odmawiającej [...] dopuszczenia do udziału w charakterze strony w prowadzonym przez Komisję Nadzoru Bankowego postępowaniu z wniosku [...] S.A. o wydanie zezwolenia na utworzenie Banku [...] S.A. [...]. W zasadzie jedyny zarzut podniesiony przez skarżącą dotyczy naruszenia art. 28 Kpa poprzez przyjęcie przez KNB obiektywnego, materialno-prawnego pojęcia interesu prawnego, co – zdaniem skarżącej – nie jest jedynym stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie; w związku z tym skarżąca postuluje poszerzenie rozumienia tego pojęcia o aspekty subiektywne, procesowo-podmiotowe. Jednocześnie skarżąca przyznaje w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że co prawda przepis prawa materialnego w sposób wyraźny nie przyznaje jej statusu strony, ale decyzja organu administracji publicznej wpłynie na sferę jego praw i obowiązków. [...] W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie interes [...] ma nie tylko charakter wyłącznie faktyczny ale i pośredni. W istniejącym stanie prawnym wyklucza to bezwzględnie możliwość uznania interesu skarżącej w rozpatrywanej sprawie jako interesu prawnego. Powyższe stanowisko Sądu zostało podjęte na gruncie prawno-materialnego rozumienia interesu prawnego, zdecydowanie przeważającego w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Konkretyzacja przestanki braku dawania gwarancji bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków – Przestanki odmowy wydania zezwolenia na zmianę statutu banku

Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 115/07

Z uzasadnienia:

Przepis art. 37 upb stanowi, że KNB odmawia wydania zezwolenia na utworzenie banku lub na zmianę jego statutu, jeżeli nie zostały spełnione wymagania obowiązujące przy tworzeniu banków lub zamierzona działalność banków naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków lub gdy przepisy prawa obowiązujące w miejscu siedziby lub zamieszkania założyciela lub jego powiązania z innymi podmiotami mogłyby uniemożliwić skuteczne sprawowanie nadzoru nad bankiem. Przesłanki odmowy wydania zezwolenia zostały sformułowane w tym przepisie w sposób niedookreślony, za pomocą zwrotów bardzo ogólnych, odnoszących się zarówno do sfery prawnej, jak i ekonomicznej. Powołanie się więc na zagrożenie dla bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków wymaga przede wszystkim wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia oraz wykazania związku pomiędzy wymaganiami dotyczącymi większości głosów przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu prezesa zarządu banku a bezpieczeństwem gromadzonych w banku środków i dalej – przekonywującego uprawdopodobnienia, że zaostrzenie tych wymagań rzeczywiście mogłoby szkodzić bezpieczeństwu środków. Trzeba zwrócić uwagę na to, że przepis art. 37 upb wiąże zagrożenie dla bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków z zamierzoną działalnością banku. Wynika z tego, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na zmianę statutu banku może być taka zmiana, która wiąże się bezpośrednio z działalnością banku, a więc dotyczy jego celów, przedmiotu działania i zadań. W przypadku zmian polegających na wzmocnieniu pozycji prezesa zarządu banku wobec rady nadzorczej przez wzmocnienie jego ochrony przed odwołaniem należałoby zatem wykazać, że taka zmiana może wpłynąć na merytoryczną działalność banku i w dodatku ten wpływ może być negatywny. Wywody KNB (...) są w tym zakresie nieprzekonywujące. Zostały oparte na założeniu, że im większa dyspozycyjność Prezesa Zarządu od Rady Nadzorczej tym środki Banku są bezpieczniejsze. To założenie nie jest uprawnione, ponieważ pomija zupełnie prawne uwarunkowania dotyczące funkcjonowania organów banku, w tym wzajemne ich relacje. Przede wszystkim należy zauważyć, że prezes zarządu jest tylko członkiem organu kolegialnego, kierującego działalnością banku. Prezes ma bardzo ograniczone własne kompetencje i przez to jego wpływu na działalność banku nie można uznać za decydujący. Nie ulega wątpliwości, że utrudnienie radzie nadzorczej podjęcia decyzji o odwołaniu prezesa nie wpływa na zakres i sposób (np. intensywność) sprawowania przez nią nadzoru nad działalnością banku. Natomiast stanowi pewną ochronę prezesa przed odwołaniem z przyczyn niemerytorycznych, nie mających związku z jego pracą w zarządzie. Jest to istotne również i z tego powodu, że przepisy prawa (ustawa z 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających) nie stawiają przed członkami rady nadzorczej żadnych wymagań kwalifikacyjnych, w szczególności dotyczących bankowości. Inaczej jest w odniesieniu do zarządu: co najmniej dwaj członkowie zarządu, w tym prezes, powinni posiadać kwalifikacje i doświadczenie zawodowe dające rękojmię prowadzenia działalności banku z zachowaniem bezpieczeństwa wkładów i lokat w nim zgromadzonych (art. 12 ust. 2 tej ustawy). Nie ma więc bezpośredniego związku pomiędzy zdolnością do odwołania fachowego prezesa przez niefachową radę nadzorczą a skutecznością działań nadzorczych rady, rozumianą jako zagwarantowanie bezpieczeństwa gromadzonych w banku środków (...). W związku z tym można by uznać za równie zasadne stwierdzenie przeciwne, że większa niezależność fachowego prezesa od niefachowej rady nadzorczej daje gwarancję jego działania według kryteriów merytorycznych, a nie „pod radę nadzorczą”.

Definiowanie pojęcia „rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem” – Decyzja o odmowie wydania zezwolenia na utworzenie banku – art. 37 upb

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., VI SA/Wa 655/10 (prawomocny)

Z uzasadnienia:

W ustawie prawo bankowe nie ma definicji rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania, lecz jest to niewątpliwie przesłanka o charakterze ocennym, co nie oznacza dowolności. W stosunku do założycieli banku przesłanka rękojmi ma gwarantować prawidłowe – czyli ostrożne i stabilne zarządzanie przyszłym bankiem. Z punktu widzenia interesu klientów takiego banku nie jest korzystne, aby w stosunku do osób wywierających decydujący wpływ na działalność nowoutworzonego banku toczyło się w przeszłości (bliższej lub dalszej) jakiekolwiek postępowanie karne. W tym sensie rację ma organ stwierdzając, że ten fakt, nawet w przypadku umorzenia postępowania karnego, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę rękojmi tychże osób. Niewątpliwie pod pojęciem założycieli, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 upb należy rozumieć przede wszystkim osoby fizyczne wchodzące w skład organów sprawujących zarząd danym podmiotem (...). Jak wynika z akt sprawy organ ustalił, że w stosunku do (...) postępowanie karne zostało umorzone wobec znikomej szkodliwości społecznej czynu. Osoby te wchodzą w skład organów założycieli (...). W ocenie Sądu powyższe okoliczności faktyczne mają negatywny wpływ na rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania przyszłym bankiem. Wbrew zarzutom skargi nie jest błędem uznanie przez organ, że w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 upb za założycieli należy uznać (...) lecz przesłankę rękojmi trzeba odnieść do osób fizycznych kierujących działalnością tych podmiotów.

Konkretyzacja „rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem” jako przestanki wydania odmowy zezwolenia na utworzenie banku – art. 37 upb

Wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., II GSK 566/11

Z uzasadnienia:

Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 upb poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że Założyciele nie dają rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem, to stwierdzić należy, że na rękojmię, o jakiej mowa w tym przepisie, składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby będącej założycielem banku. W Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją M. Szymczaka (Warszawa 2002 r. s. 58) pojęcie rękojmi zdefiniowano jako „poręczenie, zagwarantowanie czegoś, gwarancja, zabezpieczenie, pewność, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś”. Kryterium „rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem” ma zatem służyć zagwarantowaniu celów zarządzania bankiem określonym w tym przepisie. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań założyciela banku, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, iż z prezentowanej dotychczas postawy etycznej i moralnej, a także sposobu postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu (wykonywanej pracy). W sprawie było bezsporne, iż Prokuratura Apelacyjna w Ł. postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2009 r., sygn. akt (...) umorzyła śledztwo przeciwko m.in. [...] podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 585 Ksh. w związku z art. 12 Kk, [...] podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 585 Ksh. i [...] podejrzanemu o popełnienie przestępstwa z art. 585 Ksh – wobec znikomej szkodliwości społecznej czynu. W świetle obowiązującego wówczas art. 585 § 1 Ksh, kto, biorąc udział w tworzeniu spółki handlowej lub będąc członkiem jej zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej albo jej likwidatorem, działa na jej szkodę – podlega karze pozbawienia wolności do lat 5 i grzywnie. Okoliczność, iż postępowanie karne wobec „założycieli” banku zostało umorzone z powodu znikomej szkodliwości społecznej czynu, nie pozbawiła Sądu I instancji możliwości oceny, czy popełnione przez „założycieli” czyny usprawiedliwiały stanowisko KNF, iż te osobny nie dają „rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem”.

V.2. Stosowanie instrumentów nadzorczych przez KNF wobec banków

Zasady podejmowania przez organ nadzoru działań sanacyjnych wobec banku w ramach uznania administracyjnego – art. 147 upb

Wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 2333/01

Z uzasadnienia:

Upb przewiduje różnorodne formy postępowań prowadzonych przez KNB, w ramach nadzoru sprawowanego przez tę Komisję nad działalnością banków. Zagadnienia te regulują przepisy przede wszystkim rozdziałów 11112 upb. Przewidują one postępowanie naprawcze, likwidację, przejęcie banku oraz upadłość banku. Treść przepisów dotyczących tych postępowań wskazuje na to, iż wszczęcie każdego z rodzajów postępowań ustawodawca uzależnia od stopnia występujących zagrożeń dla prawidłowości funkcjonowania danego banku. I tak przesłankami postępowania naprawczego jest powstanie straty bilansowej bądź groźby jej nastąpienia albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności (art. 142 ust. 1 upb). Z kolei decyzja o przyjęciu banku lub jego likwidacji może być podjęta przez KNB w razie gdy strata banku przekracza połowę jego funduszy własnych po upływie 6 miesięcy od daty nadzwyczajnego walnego zgromadzenia zwołanego w trybie art. 143 ust. 1 pkt 3 upb lub w innym terminie, gdy wystąpiły okoliczności grożące niewypłacalnością banku albo groźba obniżenia funduszy własnych w takim stopniu, iż nie byłyby spełnione wymagania obowiązujące przy tworzeniu banku (art. 147 ust. 1 i 2 upb). Następnie w wypadku, gdy według bilansu aktywa banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań KNB podejmuje jedną z form działania określonego w art. 158 ust. 1 upb, w tym też występuje do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości banku. W sprawie niniejszej KNB wydała decyzję w oparciu o art. 147 ust. 1 i 2 upb, stwierdzając, że zostały spełnione przesłanki do takiego działania opisane w omówionym wyżej przepisie prawa. Skarżąca Rada nie kwestionowała w skardze, iż przesłanki te nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić trzeba, że analiza treści wymienionych przepisów upb wskazuje na to, iż rozstrzygnięcia KNB dotyczące przejęcia banku lub jego likwidacji zapadają w ramach uznania administracyjnego. Takie rozumienie przepisów art. 147 ust. 1 i 2 upb potwierdzają użyte w tych przepisach wyrazy „może podjąć decyzję”, „może podjąć”. Charakter prawny zaskarżonej decyzji powoduje, że sądowa jej kontrola ma ograniczony charakter i sprowadza się w głównej mierze do oceny czy przy jej wydawaniu organ nie naruszył reguł postępowania administracyjnego, określonych w przepisach Kpa (...). Jednym z ustawowych celów nadzoru bankowego, określonych w art. 133 ust. 1 upb, jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. Cel ten niewątpliwie zostanie osiągnięty w sytuacji gdy [...] S.A. w [...] zostanie przejęty przez inny bank. Mieć trzeba też na uwadze, iż jak wynika z akt sprawy gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego nie były objęte wszystkie oszczędności złożone przez obywateli w wymienionym Banku. Oczywistym jest, że omawianego celu nadzoru nie spełniłby wniosek o upadłość [...] S.A. Nie byłby też on korzystny dla dotychczasowych akcjonariuszy Banku, co wynika z przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania upadłościowego. Jak chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia Konstytucji RP przez zaskarżoną decyzję, a w szczególności jej art. 64 ust. 3, to stwierdzić trzeba, że prawo własności akcjonariuszy Banku ogranicza sama upb, poprzez wprowadzenie postępowania polegającego na przejęciu banku przez inny bank. Mieć też trzeba na względzie, że podjęte postępowanie (naprawcze) Banku okazało się nieskuteczne, w tym też ustanowienie zarządu komisarycznego.

Skutki prawne decyzji administracyjnej o przejęciu banku przez inny bank – art. 147 upb

Wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r., III SA 2847/01

Z uzasadnienia:

Decyzją KNB z dnia [...] sierpnia 2001 r., o której ponowne rozpatrzenie wystąpiła skarżąca Spółka, odmówiono jej zezwolenia na nabycie akcji, łącznie z akcjami już posiadanymi, uprawniających do wykonywania ponad 33% głosów nie więcej niż 50% głosów podczas walnego zgromadzenia akcjonariuszy (...). Jednocześnie w tym samym dniu KNB, działając w oparciu o przepisy ustawy upb, podjęła decyzję o przejęciu (...) przez (...) SA. Podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 147 ust. 1 pkt 1 upb. Przewidzianymi w ustawie skutkami prawnymi tej decyzji, i to istniejącymi z dniem podjęcia przez KNB decyzji o przejęciu banku przez inny bank jest rozwiązanie organów banku (zarząd banku, zarząd komisaryczny, rada nadzorcza) zawieszenie kompetencji walnego zgromadzenia, objęcie zarządu majątku banku przejętego przez bank przejmujący oraz wygaśnięcie prokur i pełnomocnictw udzielonych przez przejęty bank. Uznać trzeba, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzyganej sprawy ma zawieszenie kompetencji walnego zgromadzenia przejmowanego banku. Prowadzi to do nieważności wykonywania prawa głosu z akcji, gdyż może być to czynione tylko podczas walnego zgromadzenia akcjonariuszy. Jednocześnie – zdaniem Sądu – znajduje oparcie w przepisach art. 25 i art. 26 upb twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w istocie przedmiotem zezwoleń na nabycie akcji (art. 25 upb) jest prawo wykonywania głosu z akcji. Jeżeli zatem skutkiem wydania decyzji Komisji o przejęciu (...) SA przez (...) SA był brak możliwości wykonywania prawa głosu z akcji, to rozstrzyganie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zezwolenia na nabycie akcji (...) przez skarżącą Spółkę, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Zasady doręczania decyzji o ustanowienia zarządu komisarycznego – Przestanki ustanowienia zarządu komisarycznego – art. 145 upb

Wyrok NSA z dnia 22 października 2002 r., III SA 730/02

Z uzasadnienia:

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 145 ust. 4 upb od decyzji o ustanowieniu zarządu komisarycznego to rada nadzorcza może wnieść skargę do NSA. Bez względu na to, czy uznamy, iż rada nadzorcza jest stroną postępowania, czy też jedynie organem banku mającym wyłączność na jego reprezentowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie budzi najmniejszych wątpliwości obowiązek doręczenia decyzji o ustanowieniu zarządu komisarycznego właśnie temu organowi. Charakter i skutki prawne takiej decyzji (wskazane w art. 145 ust. 2 upb) w ogóle nie dopuszczają innej możliwości interpretacji przepisów regulujących kwestię zaskarżenia do NSA decyzji w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego. Jak można przypuszczać, doskonale zdawała sobie sprawę z tego KNB, ponieważ w pouczeniu o prawie zaskarżenia decyzji umieściła następujące zdanie: Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia Radzie Nadzorczej niniejszej decyzji. Rada Nadzorcza Banku zastosowała się ściśle do tego pouczenia, gdyż wniosła skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji. (...) w odniesieniu do Banku KNB korzystała z uprawnień przewidzianych w art. 142 ust. 2 upb. Uruchomienie środka wskazanego w tym przepisie (zlecenie ponownego opracowania programu, co siłą rzeczy musi być następstwem negatywnej oceny wcześniejszego programu), wobec braku oczekiwanych przez zlecającego rezultatów w postaci spełnienia wymagań stawianych programowi naprawczemu, otwiera drogę do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 145 ust. 1 upb. NSA podziela tym samym stanowisko, że zwrot „nie przekaże programu postępowania naprawczego” (art. 145 ust. 1 ab initio upb) odnosi się też do przypadków, w których – mimo zlecenia ponownego opracowania programu – nie przedstawiono rokującego poprawę, realnego i eliminującego wcześniejsze niedociągnięcia i błędy, programu postępowania naprawczego. Przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów art. 145 ust. 1-5 upb czyniłoby nadzór bankowy iluzją, gdyż w istocie pozbawiałoby KNB skutecznych instrumentów działania. Mówiąc inaczej, przepis 145 ust. 1 ustawy sankcjonuje wypełnienie obowiązków i powinności regulowanych we wcześniejszych jej przepisach.

Przestanki ustanowienia zarządu komisarycznego – art. 145 upb

Wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., III SA 1908/02

Z uzasadnienia:

NSA w pełni podziela prezentowany przez organ nadzoru pogląd, iż tylko program realny, stwarzający gwarancje swojej realizacji, może być uznany za „program istniejący” w rozumieniu powołanego wcześniej przepisu prawa. Nie sposób bowiem założyć, iż przedstawienie jakiegokolwiek programu, a więc programu nie spełniającego wymagań merytorycznych i formalnych (w tym gwarantującego poprawę sytuacji banku) oznaczałoby wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 142 ust. 1 upb. Ten punkt widzenia zdaje się zresztą podzielać sama Rada Nadzorcza Banku wskazując na wyrażony w literaturze pogląd, iż program naprawczy „weryfikowany jest przez KNB”. Uwagę tę uzupełniono spostrzeżeniem, iż program naprawczy nie mógłby być wykonywany bez akceptacji KNB, która władna jest zlecić bankowi korektę programu. Z akt sprawy wynika, iż zwracano się do Banku o podjęcie zabiegów zmierzających do przygotowania spełniającego oczekiwania KNB programu naprawczego. Czynności te nie przyniosły jednak spodziewanego rezultatu, czego konsekwencją było zastosowanie środka nadzoru, o którym stanowi art. 145 ust. 1 upb. Wypada dodać, że w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazano w sposób wyraźny powody braku akceptacji przez KNB przedkładanych jej kolejno programów (...). Niezbędne jest wreszcie przypomnienie, iż jak by nie patrzeć na skutki i następstwa drastycznej w swej wymowie decyzji o ustanowieniu zarządu komisarycznego (w skardze wspomniano o wywołaniu tą decyzją paniki wśród klientów Banku), podjęta zgodnie z prawem uchwała KNB w żadnym wypadku nie może być utożsamiana z przypadkiem „rażącego naruszenia prawa” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Strona skarżąca zdaje się mylić faktyczne następstwa prawidłowej w swej treści decyzji z jej materialnoprawną wadliwością, wyrażającą się oczywistym i niemożliwym do zaakceptowania z uwagi na zaistniałe skutki prawne, naruszeniem obowiązującego prawa.

Przestanki wydania przez KNF decyzji administracyjnej w sprawie odwołania kuratora nadzorującego wykonywanie programu naprawczego i wyznaczenia nowego kuratora – art. 144 ust. 1 i 9 upb

Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2008 r., II GSK 343/07

Z uzasadnienia:

Z art. 144 ust. 1, 6 i 9 upb wynika, iż KNB podejmuje decyzję o ustanowieniu kuratora nadzorującego wykonywanie programu naprawczego przez bank, wyznacza osobę kuratora, którym może być osoba fizyczna lub osoba prawna, ale także może odwołać kuratora (osobę kuratora) w przypadku jego rezygnacji, niewłaściwego wykonywania funkcji lub też z innych względów uniemożliwiających wykonywanie funkcji. Oznacza to, że na podstawie tych przepisów KNB miała kompetencję nie tylko do wyznaczenia określonej osoby na kuratora, ale także do dokonywania zmian polegających na odwołaniu kuratora i wyznaczeniu do pełnienia funkcji kuratora innej osoby. Regulacja w tym zakresie ma charakter pełny i zarazem szczególny w tym znaczeniu, że odwołanie osoby kuratora i wyznaczenie innej osoby do pełnienia funkcji kuratora nie jest zmienianiem czy uchylaniem decyzji ostatecznej w trybie określonym w Kpa ponieważ odwołanie dotychczasowego kuratora i wyznaczenie innej osoby do pełnienia funkcji kuratora stanowi nową sprawę, którą KNB załatwia na podstawie art. 144 upb. Z tych względów stanowisko skarżącego Banku Spółdzielczego, że uchwała KNB z dnia [...] czerwca 2005 r. o powierzeniu pełnienia funkcji kuratora [...] S.A. w [...] mogła być wzruszona na podstawie art. 154, 155, 161, 162 lub 163 Kpa, nie jest trafne. (...) Co do osoby kuratora, skarżący Bank nie kwestionuje kwalifikacji i doświadczenia zawodowego kuratora, których posiadanie jest wymagane stosownie do przepisu art. 144 pkt 6 upb. Nie jest również kwestionowane to, że okoliczności, którymi kierowała się KNB dokonując zmiany osoby kuratora miały miejsce. Nie można również przyjąć, iż okoliczności, które spowodowały zmianę osoby kuratora nie były znane skarżącemu Bankowi. Wobec tego nie może mieć wpływu na wynik sprawy, jakim jest zaskarżone rozstrzygnięcie KNB, to w jakim zakresie Bank byt zapoznawany z materiałami zgromadzonymi wtoku postępowania, skoro dotyczy to okoliczności znanych skarżącemu Bankowi, w szczególności okoliczność, że współdziałanie organów Banku Spółdzielczego z poprzednim kuratorem [...] S.A. nie układało się najlepiej, była skarżącej znana, o czym najlepiej świadczy stanowisko tego kuratora przedstawione zarówno skarżącemu, jak i KNB. Nie sposób odmówić racji organowi, iż stanowisko kuratora, że nie może w pełni realizować swych funkcji, mogło już uzasadniać dokonanie zmiany osoby kuratora. To stanowisko kuratora było zaś znane Bankowi. W tym stanie rzeczy nie można również podzielić zarzutu, że określenie wynagrodzenia kuratora narusza przepis art. 144 ust. 8 upb. Wysokość tego wynagrodzenia mieści się w granicach określonych w tym przepisie i brak jest podstaw do przyjęcia, iż wynagrodzenie to zostało określone w sposób dowolny.

Kwalifikacja prawna zalecenia nadzorczego KNF – art. 138 upb

Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 października 2011 r., VI SA/Wa 1663/11 (prawomocne)

Z uzasadnienia:

W myśl art. 131 upb działalność banków – wobec tego także skarżącego, podlega nadzorowi bankowemu sprawowanemu przez KNF w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i w unrf. Art. 133 ust. 1 upb określa, że jednym z celów nadzoru jest zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. Przepis art. 133 ust. 3a upb przewiduje zaś, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 – obowiązującej na dzień zawiadomienia skarżącego o kontroli, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007, nr 155, poz. 1095), który określał zasady oraz tryb przeprowadzania kontroli. Z akt sprawy wynika, że u skarżącego została przeprowadzona kontrola przez upoważnionych pracowników KNF, mająca na celu zbadanie sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku. Efektem tej inspekcji był protokół, z którego wynikało, że u skarżącego zaistniało zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych. Wobec powyższego KNF pismem z (...) grudnia 2010 r., stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 142 ust. 2 upb skierowała do skarżącego zalecenia nadzorcze, co spowodowało reakcję strony zmierzającą do zaskarżenia czynności nadzorczych organu jako decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącego pisma organu z dnia (...) grudnia 2010 r. i z (...) czerwca 2011 r. winny być uznane za decyzje administracyjne, gdyż zawierają oznaczenie organu, adresata decyzji oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy. W ocenie Sądu powyższe stanowisko skarżącego Banku nie jest zasadne. Jak wynika z doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (vide m.in. wyrok NSA z 28 lutego 2001 r. II SA 666/2000) zalecenia pokontrolne nie są decyzją administracyjną, gdyż nie zawierają woli organu, a jedynie opis stwierdzonych nieprawidłowości i wskazania co do ich naprawy. Zalecenia w żadnym przypadku nie mogą zostać uznane za rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Treść przepisów art. 138 ust. 3 oraz art. 141 ust. 1 upb, stanowi, iż owe wskazania mają na celu umożliwienie przedsiębiorcy dokonanie samokontroli – przywrócenie stanu niezgodnego do zgodnego z prawem lub innymi wzorcami wynikającymi z norm kształtujących, bez konieczności przeprowadzania przez organ kontrolujący postępowania administracyjnego, które zakończy się wydaniem aktu władczego – decyzji administracyjnej np. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub zastosowania innych sankcji. Zalecenia pokontrolne z jednoczesnym zobowiązaniem skarżącego do stworzenia programu postępowania naprawczego są więc niewładczym przejawem działalności KNF. Jest to „łagodna forma” zasygnalizowania skarżącemu, że w swej działalności gospodarczej dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których niewyeliminowanie w trybie samokontroli będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez KNF środków nadzorczych. Dopiero ta procedura – przewidziana np. w art. 138 ust. 3 upb skutkuje ewentualnym wszczęciem postępowania i wydaniem decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas merytoryczne zarzuty strony będą mogły być rozpatrzone w toku instancji. Wobec powyższego słusznie KNF przyjęła, iż pismo skarżącego z (...) kwietnia 2011 r. zatytułowane jako „Skarga w trybie administracyjnym”, zawierające w sobie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być traktowane jako skarga z art. 227 Kpa nie zaś jako środek odwoławczy.

VI. Słowniczek

Decyzja administracyjna – akt administracyjny indywidualny konkretny zewnętrzny i władczy, który jest wydany w sferze zewnętrznej działania administracji i na podstawie prawa materialnego. Kształtuje sytuację prawną adresata poprzez nadanie, cofnięcie lub zmianę uprawnienia, nałożenie lub uchylenie obowiązków, albo stwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku.

Informacja publiczna – stosownie do treści art. 1 ust. 1 ud i p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 udip ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Komisja Nadzoru Bankowego – funkcjonujący od dnia 1 stycznia 1998 r. organ wykonujący nadzór nad sektorem bankowym. Komisja Nadzoru Bankowego przejęła od NBP i Prezesa NBP realizację wszystkich funkcji związanych ze sprawowaniem nadzoru – od reglamentacyjnej, przez regulacyjną, do kontrolno-analitycznej. Komisja Nadzoru Bankowego funkcjonowała do dnia 31 grudnia 2007 r., gdy jej kompetencje zostały przejęte przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Komisja Nadzoru Finansowego – organ nadzoru sprawujący nadzór nad sektorem bankowym, rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym i emerytalnym, nad instytucjami płatniczymi i biurami usług płatniczych oraz nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową; celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego KNF posiada status organu administracji państwowej, któremu przynależy uprawnienie do sprawowania władztwa administracyjnego w imieniu państwa. Terytorialny zakres działania KNF obejmuje obszar całego państwa, co nadaje jej cechy organu centralnego. Jest to organ kolegialny.

Postępowanie administracyjne – uregulowany przez Kpa ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji i uczestników postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na drodze decyzji administracyjnej.

Sądownictwo administracyjne – sądy szczególne, które zostały usytuowane poza strukturą sądownictwa powszechnego, wykonujące kontrolę działania administracji publicznej. Polskie sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne. I instancję stanowią wojewódzkie sądy administracyjne, natomiast II instancją jest Naczelny Sąd Administracyjny.